Місцева демократія: від людей для людей

Нещодавно парламентарі Індонезії проголосували за відмову від прямих виборів до місцевої влади в країні. Це стало, м’яко кажучи, нападом на демократію, яку так хвалили в останні роки. У липні, коли кандидат у президенти Прабово Субіанто нарешті визнав свою поразку, багато спостерігачів поспішили привітати Індонезію з наявністю дієвої демократичної системи – мирна передача влади завжди була важливим випробуванням життєздатності демократії. Однак, враховуючи нещодавні законодавчі зміни, країна починає рух назад, наслідуючи приклад таких країн, як Туреччина і Єгипет, що швидко відступають від демократичних принципів.

Ця тенденція до відступу від демократії перекреслює все те, що Індонезія робила протягом десятиліть. Індонезія розбудовувала своє громадянське суспільство, пропагуючи участь громадян у політичному житті, докладаючи величезних зусиль для того, щоб побороти корупцію. Сьогодні перед країною стоять критичні виклики, а саме: ослаблення економіки, яка страждає від зростання інфляції та зменшення темпів росту. Доходи від продажу палива спричинили економічний бум в країні, але одночасно замаскували структурні проблеми, такі як роздутий бюрократичний апарат, корупція та занедбана інфраструктура. Проте, Індонезії не вперше доводиться зустрітися з такими неприємностями.

Подібні випробування випали цій країні в середині 1997 року, коли туди дісталася Азійська фінансова криза, зводячи нанівець економічний прогрес останніх років та викидаючи мільйони злиденних сільських жителів за межу бідності. Того ж року Індонезія переживала неврожай через посуху і лісові пожежі, спричинені течією Ель-Ніньйо. Керівництво країни мусило швидко реагувати, щоб надати допомогу незабезпеченим сім’ям, що постраждали від економічних негараздів. Безперечно, цей момент був критичною точкою в сучасній історії Індонезії. Країна прийняла рішення інвестувати величезні кошти в розвиток місцевих ініціатив.

Індонезія розширила свій старий пілотний проект, направлений на розвиток місцевих громад. У межах цього проекту гранти для розвитку надавалися безпосередньо бідним громадам. Гроші виділялися таким чином, щоб члени громади самі для себе визначили на що їх використати: на інфраструктуру, охорону здоров’я чи освіту. За 15 років ця програма, усього лише кілька разів наштовхнувшись на корупцію, допомогла вивести з бідності половину з 70-и тисяч індонезійських сіл.

За декілька років до фінансової кризи Міністерство Національного Розвитку, яке тут називається Баппенас, вперше запустило серію експериментів, спрямованих на покращення рівня життя домогосподарств та зменшення регіональної нерівності. Деякі з цих експериментів передбачали переведення грошей від уряду до сільських голів, які брали на себе відповідальність за допомогу бідним жителям у придбанні худоби та інших речей. Інші експерименти стосувалися масштабних та трудомістких проектів зі створення сільської інфраструктури. В деяких випадках частина грошей так і не дісталася адресатів, а залишилася в кишенях місцевих лідерів або політиків.

На початку 1997 року Баппенас співпрацював зі Світовим Банком для того, щоб запустити дещо інший пілотний проект, спрямований на розвиток місцевих спільнот у 12 з 4 000 індонезійських підрайонів, що складалися приблизно з 20 селищ кожен. Програма розвитку «Кекаматан» спрямовувала гроші безпосередньо до рук мешканців, а не їхніх сільських голів та допомагала селянам організувати контроль за використанням коштів. У час, коли країна зіштовхнулася з фінансовою кризою та негативними наслідками Ель-Ніньйо, місцева валюта – рупії – пережила потужний спад. Тоді Баппенас спрямував запит до уряду про те, щоб розширити цей пілотний проект у межах цілої країни за кошти кредиту від Світового Банку.

Команда Баппенас зіткнулася з величезним викликом: розширити свій проект на десятки тисяч селищ на архіпелазі з 17 000 островів. Команді довелося турбуватися про те, щоб кошти таки доходили до селян, які потребують допомоги. Вони воювали з шаленою корупцією та намагалися залучити людей на місцевому рівні до співпраці. Для того, щоб бідні селяни з різних кінців країни отримали користь від нової програми, вона повинна була забезпечити контроль місцевих жителів над їхніми лідерами та місцевими інституціями. Ще однією важливою місією реформаторів була необхідність дослухатися до голосу жінок та інших маргіналізованих соціальних груп.

Ситуацію ще більше ускладнило те, що країна увійшла в політичну кризу. В 1998 році політичні демонстрації та незадоволення корупцією разом із економічною нестабільністю призвели до відставки президента Сухарто після трьох десятиліть при владі. Команді Баппенас реформаторський досвід допоміг отримати політичне схвалення найвищого рівня для їхніх ініціатив.

У період розширення команда Баппенас скористалася політичною конкуренцією, що розгорілася, для того, щоб зменшити корупцію та досягти більшої прозорості державного апарату. На ранній стадії експерименту сільські голови та їхні сім’ї часто привласнювали собі гроші, виділені урядовими програмами. Команда Баппенас прийшла до висновку, що розкрадання з боку «місцевої еліти» можна зупинити, якщо виділяти гроші на конкурентних умовах. Вони реалізували систему змагання за отримання грантів, за якої кожен округ вибирав демократичний і гендерно збалансований комітет для того, щоб стежити за рухом коштів та результатами конкурсу. Комітет і його помічники повинні були організовувати зустрічі, на яких пропонувалися нові інвестиційні проекти в селах, а також скликати відкриті збори для обговорення нових ідей. Жителі всіх селищ повинні були обрати 2 пріоритетні проекти (як мінімум один від жіночої спільноти) та надати їх комітету на розгляд. Комітет оцінював пропозиції згідно з такими критеріями як: реальність втілення проекту, його значимість для розвитку спільноти та історія успішної реалізації проектів у селищі. Найкращі ідеї отримували допомогу від приватних консультантів для того, щоб втілити їх у життя.

Команда Баппенас також постійно перевіряла фінансові звіти, щоб захистити кошти проекту від несанкціонованих розтрат. Села-переможці, що запропонували проекти, повинні були підготувати угоду про надання гранту, включно з детальним планом реалізації проекту, бюджетом, картосхемами та вказаним внеском громади в реалізацію проекту. Інформацію про переможців зразу ж публікували. Зрештою, фінансова адміністрація району формулювала запит про надання грошей до місцевого уряду для того, щоб створити спеціальний банківських рахунок, куди й надійдуть гроші. Зняти їх можна було лише отримавши підпис представників громади та менеджерів проектів. До того ж, надані кошти розподілялися на окремі транші, кожен із яких надавався лише після успішного завершення певної стадії проекту. Все це відбувалося під наглядом і з активним залученням місцевих селян.

Саме налаштованість на пряме залучення селян до урядової програми стала сильною стороною програми і призвела до її успіху. Цей успіх підтверджує, що теперішній уряд Індонезії має стимулювати, а не обмежувати участь громадськості. Впродовж програми розвитку регіону уряд країни інвестував у власне громадянське суспільство. Він найняв групу консультантів і регіональних тренерів, що займалися моніторингом проектів, поширювали інформацію про програму, навчали селян управляти проектами та формувати бюджети, а також допомагали реалізовувати проекти та усувати проблеми в нових областях. Розуміючи необхідність скорочення регіональної нерівності, команди також встановили низку правил для того, щоб залучити маргіналізовані групи населення. Для прикладу, традиційні гендерні ролі часто не дозволяли жінкам нормально брати участь у спільних зустрічах і тому командам довелось імпровізувати, запропонувавши жінкам зустрічатися окремо та надавати власні, заздалегідь розроблені, пропозиції. Також кожен із трьох представників селища на всіх рівнях повинен був бути жіночої статі, як і 30% учасників сільських зборів. Радники мали право встановлювати часові обмеження для виступів учасників, щоб досягнути якомога більшої участі жінок у дискусії. Суяна Роят – керівник Баппенас, заявила: “Нашою місією було переконати громаду, що це ваші гроші. Ви маєте право слідкувати за їхнім використанням та вимагати звіту за використання кожної рупії.”

Окрім цього, суттєвою частиною роботи радників було стимулювати ініціативу в країні, де її придушували. Шрі Кунтарі – один із перших радників проекту, що працював на заході острова Ява, прокоментував це так: “Це звучить вельми просто, однак насправді це було не так вже й легко. Через авторитарний характер влади люди не звикли говорити відкрито і всі організаційні структури створювали за участі місцевих еліт.” Для того, щоб стимулювати людей активно брати участь у проектах, радникам доводилося боротися з владою місцевих лідерів. Кунтарі пояснив це так: “Сільські голови залишалися владними персонами. Вони могли контролювати геть усе. Вони домінували на обговореннях, а також могли завершити збори чи навіть змусити людей не приходити на них.”

Радники зрозуміли, що їм не вдасться так просто побороти ці труднощі, тож їм довелося вдатись до пошуку обхідних шляхів, навчаючи нових рекрутів тому, як робити свою роботу і не налаштовувати місцевих лідерів на спротив. Для того, щоб селяни могли вільно залишати свої відгуки, вони створили систему публічних скарг. Персонал на місцях мав допомагати їм складати скарги у формі письмового звернення, усно чи текстовим повідомленням на гарячу лінію.

Ця публічна система скарг і пропозицій дозволила скоротити корупцію саме тому, що до моніторингу було залучено все населення селища. Розробники плану розвитку могли припинити надавати кошти в разі їхнього нецільового використання або махінацій. Скот Гюгенхейм, радник при Світовому Банку, пояснював це так: “Якщо село порушувало умови використання коштів, ми могли зупинити фінансування всього підокругу”. “Якщо це траплялося на рівні підокругу, ми могли зупинити фінансування цілого округу. Це чинило величезний соціальний тиск на порушників.” Проект розвитку публікував інформацію про всі факти корупції, а також санкції, застосовані до порушників. Якщо джерелом проблем були державні урядовці, місцеві спільноти могли притягнути їх до відповідальності за допомогою неприбуткових НДО. З 2000 по 2001 рік 5% технічного персоналу програми було замінено через корупцію, співучасть або приховання інформації про неї корупційні схеми. До 2002 року як мінімум 12 урядовців було оштрафовано або відправлено до в’язниці за нецільове використання коштів згідно зі звітом Гюгенхейма.

Провінції, що не змогли побороти випадки корупції, зрозуміли, що можуть взагалі залишитися без фінансування. Через декілька років після старту керівники програми розвитку мали змогу вибирати та організовувати програми за найменш придатною для корупції схемою, орієнтуючись на минулорічний досвід. Більше того, гнучкість у розробці проектів була перевагою в таких конфліктних регіонах як Ачех, Східний Тимор (став незалежним у 2002 році) і Папуа, де організатори мали можливість зменшити протистояння. Місцеві повстанці були значно більш схильні залишати такі проекти в спокої, коли бачили, що їх веде місцева громада.

Врешті-решт, ініціатива досягнула неймовірних успіхів – незважаючи на закиди критиків, що більшість проектів було спрямовано на розвиток високоякісної інфраструктури. З часом радники переконали місцевих жителів розширити поле можливих проектів, однак часто саме інфраструктурні проекти мають значно сильніший вплив, який не вловити звичайними методами дослідження. Гюгенхайм звернув увагу на те, що дороги дуже сильно впливають на ситуацію, коли йдеться про материнську смертність чи освіту. “Базовий пілотний проект 1997 року включав 25 сіл. Станом на 2006 рік проект поширювався вже на 34 233 села, майже половину усіх сіл Індонезії. З 1998 року і аж до 2006 року Програма розвитку допомогла селянам побудувати або відремонтувати більш ніж 65 500 кілометрів доріг, 9 000 мостів, 11 000 іригаційних систем, 28 300 систем очищення води, 17 500 санітарно-технічних споруд, 6 950 шкіл і 5 700 медпунктів. 120 000 бідних студентів отримали стипендії. До 2007 року більш ніж 6,1 мільйона селян отримали там короткострокове працевлаштування; близько половини з них (45%) були жінками або сільськими бідняками”.

Не всі експерти зійшлися на тому, що місцеві ініціативи є найбільш ефективними у боротьбі з корупцією. Випадкове контрольоване спостереження в 2003 та 2004 роках, профінансоване донорами, довело, що урядовий аудит значно ефективніше зменшував корупцію, ніж місцеві ініціативи. Ефективність Програми розвитку Кекаматан в покращенні рівня життя в найбідніших сільських регіонах Індонезії – результат того, що топ-менеджери приділяли багато уваги моніторингу та досвіду.

Те, що програма змогла досягти низького рівня корупції, принесло їй широку популярність. Інші країни, такі як Філіппіни та Афганістан, запозичили цю модель стимулювання розвитку місцевих ініціатив для власного використання. З 2006 року Індонезійський уряд на чолі з Президентом Сусіло Бамбанг Юдхойоно розширив програму ще більше, намагаючись сягнути кожного села та збільшити кількість проектів за участю маргіналізованих соціальних груп. Це було серйозним випробуванням для уряду, адже було потрібно тисячі тренованих координаторів, а також взаємодія місцевої влади. Однак у 2013 році парламент все ж прийняв новий закон, що додав цю програму до корпусу національного законодавства з метою досягнення активної участі громадян в політиці, для прозорості та підзвітності втілюваних реформ. Саме такі програми створили Індонезії репутацію “прикладу для наслідування демократіями”, незважаючи на хиткий стан її економіки та недавню передвиборчу метушню. Насправді, відмова від залучення громадян до політики не вирішить проблеми Індонезії. Було б мудро з боку її керівників пам’ятати, які можливості дарує країні її власне населення.