Децентралізація: коротко про головне

Для чого?

Реформа децентралізації передбачає передачу повноважень, фінансів на їх реалізацію та відповідальності за їх виконання від центральної влади органам місцевого самоврядування (ОМС), тобто тому керівництву (місцевим радам та їх головам), яке жителі територіальних громад самі собі виберуть. Вихідним пунктом реформи є усвідомлення, що на місцях краще орієнтуються в локальних проблемах і ефективніше можуть використати кошти на їх вирішення.

Мета децентралізації – наблизити владу до мешканців, а мешканців – до влади для підвищення доступності та якості освітніх, медичних, культурних, адміністративних, комунальних і соціальних послуг, які отримують ті самі мешканці громад.

Що відбувається з містами та селами в процесі децентралізації?

Реформу провадять через об’єднання базових територіальних громад (міст, сіл, селищ) в укрупнені територіальні одиниці – так звані об’єднані територіальні громади (ОТГ). Об’єднання відбувається на добровільних засадах (принаймні так буде до 2020 року). Для запобігання хаосу держава (в особі облдержадміністрацій і за участі громадськості, ОМС, експертів) розробила орієнтири об’єднання – перспективні плани формування територій громад у кожній області України. Однак, оскільки об’єднання добровільне, громади можуть ініціювати внесення обґрунтованих змін до перспективних планів і об’єднуватися по-іншому, аніж було закладено у початковому плані.

У результаті об’єднання органи місцевого самоврядування ОТГ отримують набагато більші можливості для розвитку (повноваження та кошти), аніж окремі села чи міста. Пов’язано це зі зміною адміністративно-територіальної вертикалі. До входження в ОТГ міста, села і селища (як базові територіально-адміністративні одиниці) були у складі району (терадмін- одиниці проміжного рівня, який своєю чергою входив до складу області). Після об’єднання в ОТГ села отримали не лише виборні органи управління, компетентні вирішувати всі місцеві питання, а й кошти з державного бюджету на розвиток, які потрапляють в ОТГ безпосередньо з державного бюджету, а не опосередковано, як було до об’єднання (через бюджет області, тоді району і аж потім у село).

Хто відповідає за реформу?

За стратегію просування реформи децентралізації на загальнонаціональному рівні відповідає Національна рада реформ. Саме вона приймає стратегічні рішення щодо децентралізації влади у різних сферах (в освіті, медицині, соціальному захисті тощо).

За реалізацію реформи на загальнонаціональному рівні відповідає віце-прем’єр-міністр і Мінрегіон (відповідальний координатор). Для прийняття стратегічних та операційних рішень щодо реалізації реформи при Мінрегіоні створено Цільову команду реформи, до складу якої входять представники міністерств і відомств, народні депутати, представники громадськості та ОМС, науковці та експерти, представники донорських організацій.

На рівні регіонів – відповідають заступники голів ОДА, Агенції регіонального розвитку, Центр розвитку місцевого самоврядування (має відокремлені підрозділи в усіх обласних центрах України). Вони здійснюють підтримку реформи на місцях: провадять інформаційний, юридично-консультаційний, організаційний, методичний і розвитковий супровід громад, організовують навчальні та експертні заходи в регіонах тощо.

Хто і як керує ОТГ?

Утворення ОТГ передбачає створення нового адміністративного центру для всіх міст, сіл і селищ, які увійшли до її складу, та проведення виборів керуючих органів ОТГ (голови і депутатів ради ОТГ, а також старост, які представлятимуть інтереси села – за умови, що кількість його мешканців становить більш як 50 осіб – чи кількох сіл в органах управління ОТГ). Кількість депутатів у раді залежить від чисельності виборців (до 1 тис. виборців – 12 депутатів; від 1–3 тис. виборців – 14 депутатів; 3–5 тис. виборців – 22 депутати; 5–20 тис. виборців – 26 депутатів і т.д.). Раду підпорядковано виключно громаді.

Безпосереднє керівництво ОТГ (зокрема й управління фінансами) здійснює створений радою виконавчий комітет. До його складу входять голова ради, його заступник з питань діяльності виконавчих органів ради, секретар виконкому, керівники відділів та управлінь, секретар ради, старости, інші особи (підприємці, громадські активісти та ін., крім депутатів місцевої ради). Рада та виконком перебувають на одному ієрархічному щаблі, але до того ж виконком підзвітний і підконтрольний раді. Тобто в разі прийняття виконкомом рішення, яке суперечить законодавству, рада має право його скасувати.

Рада також може створювати власні органи для управління освітою, охороною здоров’я, містобудівною діяльністю тощо, які підпорядковано виконавчому комітету.

Повноваження керівних органів ОТГ

Повноваження органів ОТГ доволі широкі: від розробки стратегії розвитку до організації благоустрою сіл і селищ, які входять до складу ОТГ. Зокрема рада затверджує бюджет ОТГ; утворює виконавчий комітет; встановлює місцеві податки і збори; визначає, яким буде соціально-економічний і культурний розвиток ОТГ, та ін. Виконавчий комітет своєю чергою забезпечує виконання бюджету ОТГ; координує діяльність відділів, управлінь, комунальних підприємств, установ та організацій ОТГ; має право змінювати/скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь та їхніх посадових осіб тощо.

Розвиток ОТГ повинен узгоджуватись із загальною стратегією розвитку відповідної області для формування потужних конкурентоспроможних регіонів і зрівноваження регіонів у межах країни. На практиці ОТГ, які «вписують» свій розвиток у регіональні стратегії, мають змогу отримати фінансування з обласних бюджетів під програми регіонального розвитку (наприклад, у Львівській області з обласного бюджету на конкурсних засадах співфінансують мікропроекти регіонального розвитку. Перевагу отримують ті, які відповідають стратегії розвитку регіону).

Кількість об’єднаних територіальних громад

На початок 2019 року в країні створено 876 ОТГ. Проте вибори керівних органів ОТГ, які є передумовою початку функціонування ОТГ, проведено лише у 806 ОТГ. Решта очікують на призначення виборів 2019 року (зокрема 45 ОТГ, в яких 2018 року вибори не відбулися через запровадження військового стану в областях їх розташування). Загалом же, за затвердженими перспективними планами, має бути створено 1289 ОТГ.

До складу об’єднаних територіальних громад, які функціонують, увійшли більш як 3.7 тис. територіальних громад базового рівня (міста, села, селища), або 33.9% усіх територіальних громад країни (не враховуючи окуповані території). Найбільше ОТГ функціонує в Дніпропетровській (62), Черкаській (54) і Житомирській (53) областях. Найменше – в Закарпатській області (6), яка до того ж є аутсайдером і за іншими показниками формування ОТГ (через тривалу відсутність в області затвердженого плану створення ОТГ).

Джерело: decentralization.gov.ua

Населення ОТГ

В ОТГ, які функціонують, проживає 21.1% усього населення України (без окупованих територій), або більш як 8.3 млн осіб. Найбільша частка мешканців ОТГ у Житомирській (65.1% усього населення області), Тернопільській (58.6%) і Чернігівській (43.1%) областях.

Площа ОТГ

Під площею ОТГ, які функціонують, перебуває 33% усієї підконтрольної українській владі території держави, або 189.4 тис. кв. км. Найбільшу частину земель охоплено об’єднаними територіальними громадами в Житомирській (61.1% усіх земель області), Хмельницькій (57.1%) і Волинській (54.6%) областях, найменше – в Закарпатській (4.8%) і Київській (14.1%) областях.

Варто зазначити, що в результаті права на добровільність об’єднання громад 18% території країни не охоплено перспективними планами формування ОТГ. Найгірша ситуація в громадах Закарпатської, Одеської, Київської, Вінницької та Полтавської областей, в яких проблеми виникають ще на етапі формування плану. Причини – небажання місцевого керівництва втратити владу в багатих громадах (тобто тих, які мають ресурси наповнення місцевих бюджетів) через об’єднання з біднішими; неможливість чітко визначити критерії для об’єднання громад (як, наприклад, на Закарпатті, де є громади, розташовані на гірських, низинних, а також і на гірських, і на низинних територіях (з переважанням одних або інших громад), що накладає свою специфіку на загальний шаблон об’єднання) і т.ін.

Звідки в ОТГ гроші?

Фінресурси ОТГ складаються із власних доходів і коштів, переданих з державного бюджету. Власні доходи ОТГ 2018 року зросли на 62.1% (до 20.9 млрд грн) порівняно з 2017 роком (для зіставності показників порівняння здійснено лише щодо 665 ОТГ, які функціонували в 2017–2018 роках, виходячи з наявних даних, без ОТГ, які почали функціонувати 2018 року). Власні доходи включають: відрахування від загальнодержавних податків і зборів (податку з доходів фізичних осіб (надходження від якого забезпечують майже 57% усіх власних доходів ОТГ), акцизів, рентних платежів та ін.), надходження від місцевих податків і зборів (єдиного податку, податку на майно, плати за землю, туристичного збору тощо) та інші надходження (штрафи, кошти від відчуження комунального майна, гранти і т.ін.).

Джерело: decentralization.gov.ua

Другу частину доходів ОТГ становлять кошти, які безпосередньо і безоплатно передають об’єднаним територіальним громадам з державного бюджету у вигляді дотацій і субвенцій. Ці кошти йдуть на розвиток ОТГ і фінансування освіти, медицини, соціального захисту. Частка переданих з держбюджету коштів здебільшого коливається в межах 65–75% загальних доходів ОТГ. Основна відмінність дотацій від субвенцій – відсутність обмежень щодо напрямів їх використання, тимчасом як субвенції мають чітко визначені напрями використання. Дотації отримують з держбюджету (базова, стабілізаційна) або передають до держбюджету (реверсна), виходячи з того, наскільки бюджет конкретної ОТГ податкоспроможний порівняно з аналогічним середнім показником за всіма місцевими бюджетами країни. Дотації здебільшого скеровують для фінансування поточних потреб місцевої громади. За даними аналізу фінансових показників діяльності ОТГ за 9 місяців 2018 року, із 665 ОТГ три з чотирьох ОТГ були дотаційними (тобто отримували базову дотацію з держбюджету), 16% усіх ОТГ – «заможними» (тобто перераховували частину коштів у вигляді реверсної дотації до держбюджету), а в 9% усіх ОТГ податкоспроможність бюджетів коливалася в межах середньоукраїнського показника (вони не отримували базової дотації з держбюджету і не перераховували реверсної дотації до держбюджету).

Найвагомішими/«найдорожчими» субвенціями, які виділяють з державного бюджету на розвиток ОТГ, були і залишаються: субвенція на будівництво, реконструкції, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення; субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій; субвенція на формування інфраструктури ОТГ; субвенція на реалізацію заходів, спрямованих на розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості, та деякі інші. Крім того, з держбюджету передають місцевим бюджетам освітню та медичну субвенції, субвенцію на виплату допомоги малозабезпеченим сім’ям, субвенцію на надання пільг і житлових субсидій населенню на оплату природного газу і т.ін.

Сума державної фінансової підтримки розвитку територіальних громад (зокрема і ОТГ, які функціонують) – субвенцій, які скеровували на розвиток, та деяких інших розвиткових фінінструментів – за період 2015–2018 років зросла в 4.7 разу і 2018 року перевищила 17 млрд грн. Однак темпи формування нових ОТГ випереджають темпи збільшення обсягу коштів, які виділяють з держбюджету на підтримку їхнього розвитку. Це спричиняє до нерівності умов розвитку тих ОТГ, які утворено в 2015–2016 роках, і тих, які утворено пізніше.

Куди йдуть гроші?

Видатки ОТГ часто йдуть на проїдання або радше нагадують «латання дір», аніж інвестиції в розвиток (наприклад, велику частину видатків скеровують на утримання органів управління (в окремих ОТГ сягає більш як 80% обсягу власних доходів за рекомендованих 20%). Втім, вартує знову нагадати, що ОТГ отримали широкі повноваження і обов’язки щодо фінансування видатків громади. Загалом же кошти витрачають на ремонт і будівництво доріг, центрів надання адміністративних послуг, фельдшерсько-акушерських пунктів та амбулаторій, шкіл і дитсадків, стадіонів і басейнів, водопостачання та каналізації, освітлення вулиць тощо. Тобто на все те, що дасть змогу швидко продемонструвати позитивні зміни від створення ОТГ.

Що заважає децентралізації і розвитку ОТГ?

Проблеми, які перешкоджають просуванню реформи децентралізації та розвитку ОТГ, умовно можна поділити на законодавчі та внутрішні. Для формування спроможних громад на рівні можновладців потребують врегулювання (через прийняття відповідних законів) питання, які стосуються: адміністративно-територіального устрою (зокрема порядку утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміни їх меж тощо); служби в органах місцевого самоврядування (йдеться про надання ОМС більшої автономії у визначенні умов оплати праці для залучення до ОМС професійних кадрів); містобудівної діяльності (в частині просторового планування в ОТГ, зокрема щодо можливості ОТГ розпоряджатися землями, які перебувають на її території, за межами населених пунктів); добровільного об’єднання територіальних громад (зокрема вдосконалення процедури затвердження перспективних планів формування територіальних громад і надання права затверджувати їх виключно КМУ, а не облрадам, на рівні яких лобіюють свої інтереси місцеві олігархи, створюючи ОТГ «під себе»). Серед перешкод розвитку ОТГ внутрішнього характеру домінують: нестача фінансових ресурсів, брак кваліфікованих кадрів, міграція мешканців ОТГ за її межі, неофіційна зайнятість, низька активність жителів у вирішенні питань функціонування громади та ін. Також слід врахувати недореформований освітній сектор та сектор охорони здоров’я – багато нагальних проблем в цих сферах лягли на плечі ОТГ.

Що далі?

Реформа децентралізації триває, щоправда, суттєво відстає від урядового графіка, оскільки на початок 2019 року створено тільки дві третини запланованих ОТГ, якими охоплено лише третину території країни. Тому навряд чи до місцевих виборів-2020 вся територія України буде покрита ОТГ, як планувалося на початку реформи.

Що ж до підвищення спроможності та самодостатності громад, то для багатьох ОТГ – тих, які не мають на своїй території великого бізнесу – воно може бути реалізовано тільки через об’єднання (укрупнення) вже створених ОТГ між собою.