Чи можна збільшити доходи бюджету без підвищення податків?

 

6 червня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Чи можна збільшити доходи бюджету без підвищення податків?»

У ній взяли участь Ярослав Железняк, народний депутат України та Володимир Дубровський, старший економіст CASE Україна, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

  • Підвищення податків – вимушений крок, який є «ціною» за невчасно прийняті рішення. Дефіцит бюджету у 2024 році був очевидним ще з минулого року.
  • Можливість використання заморожених російських активів може значно зменшити бюджетну діру
  • На наступний рік Україні потрібно близько 32 млрд, але наразі отримано лише 12,5 млрд євро від ЄС та 2,7 млрд від МВФ, тож без додаткових джерел фінансування бюджет не втримається.
  • Найбільші втрати бюджету пов’язані з недоотриманням податків через схеми контрабанди, тіньову зайнятість, “зарплати в конвертах” – питання коштує сотні мільярдів гривень.
  • Ефективна робота Податкової та Митної служб могла б значно змінити ситуацію з надходженнями податків, але реформа “перезавантаження” затягується до кінця 2024 року.
  • Більш швидкі кроки – перезавантаження Бюро економічної безпеки та підвищення надходжень від податків на землю і нерухомість шляхом змін у повноваженнях місцевої влади.
  • Можливе короткострокове фінансування за рахунок збільшення державних запозичень на тлі зростання банківських депозитів через підвищення військових зарплат.
  • Інші пропозиції – податок на “економічне бронювання”, легалізація зайнятості у тіні, перехід на цивільно-правові відносини замість трудових – можуть дати додатково до 100 млрд грн, але зустрічають опір політичної волі.
  • Що можна зробити зараз:
    – змінити загальну парадигму ставлення до державних грошей;
    – затягувати паски для всіх, без винятків;
    – ввести більш жорсткий контроль над державними витратами, відмовитися від непотрібних проектів;
    – посилити боротьбу з зарплатами “в конвертах” та іншими схемами ухилення від сплати податків;
    – переглянути програми підтримки бізнесу, які фактично є лобізмом;
    – скорочувати невійськові видатки, оптимізувати соціальні виплати, переглянути пільги, зменшити бюджетні місця у вищій освіті;
    – підвищувати податки на споживання, наприклад, акцизи на паливо, скасувати військовий збір та ввести його у вигляді більшого відсотка до ПДВ.
  • України має три основні глобальні виклики: військовий, розбудова ВПК та економічна стійкість.
  • Ідея економічної стійкості має стати «ідеєю-фікс», яка зводиться до побудови довіри щодо ефективності витрачання та мобілізації ресурсів. Немає простого вирішення проблеми та ключовим має стати розуміння цієї ідеї суспільством і владою.

Дмитро Боярчук

– Бюджет на 2024 рік був затверджений з припущенням, що активні бойові дії триватимуть приблизно до середини року. Однак кошторис не передбачає значної частини витрат, які будуть в будь-якому випадку. Минулого року була подібна ситуація, проте тоді вдалося обійтися без підвищення податків. Чи дійсно цього року потрібно підвищувати податки і як це вплине на рівень оподаткування?

Ярослав Железняк

Остаточного рішення щодо підвищення податків немає тому, що немає параметрів розривів. Дефіцит бюджету був очевидним ще у вересні минулого року, оскільки військова частина бюджету, яка наповнюється податками й зборами внутрішніх ресурсів не сходиться. Вона була занижена, щоб пройти програму МВФ, схованого мотиву немає.

Як тільки ми пройдемо червень цього року і відповідно четвертий перегляд програми з МВФ, то почнеться дискусія щодо того, як зводити бюджет. Тут все буде залежати від рівня проблем, які можуть вплинути на бюджет.

Один з ключових факторів є збільшення потреби у військових видатках. Кожен додатковий мобілізований військовослужбовець коштує приблизно 80 000 грн на місяць, тож обсяг необхідних видатків можна легко порахувати.

Другим важливим фактором є рівень нашого забезпечення, яким може стати використання заморожених активів Росії. Є план США щодо використання цих активів на умовний кредит для України. Якщо умови використання цих коштів дозволять їх використання на внутрішні потреби, то це значно зменшить бюджетну діру і дозволить обійтися без підвищення податків.

Все-таки очевидно, що зараз без змін в бюджетних надходженнях, уряду буде складно звести бюджет. Парламент почне розглядати зміни в бюджеті, ймовірно, не раніше серпня. Тому питання підвищення податків на цей рік все ще відкрите.

Питання використання заморожених активів вирішується на політичному рівні. Це питання важливіше, ніж голосування в Конгресі США по обсягу бюджетної підтримки України. Судячи із заявлень, це гроші, які можуть надходити вже цього року. Об’єм цих грошей, деталі механізму та умови надання та використання цих коштів поки що невідомі. Сума в 50 млрд доларів дуже велика і може вирішити проблеми бюджету на цей рік.

У наступному році нам потрібно близько 32 мільярди, це досить скромна сума, без підвищення податків знадобиться 35 мільярдів. Наразі ми маємо лише 12,5 мільярдів євро від Європейського Союзу та 2,7 мільярда від МВФ на наступний рік. Напевно, Велика Британія, Канада, Японія чи Норвегія теж нададуть певну допомогу, але математика показує, що у нас не зводиться бюджет на наступний рік. По соціальних видатків, які компенсують міжнародні партнери – це близько 15 мільярдів доларів. Це значні виклики на наступний рік. До 1 червня за законом, Уряд мав внести бюджетну декларацію, але цього не зроблено, очевидно, через неможливість її зведення.

– Щодо недовикористаних ресурсів для наповнення бюджету. Можете детальніше про це розповісти?

Володимиром Дубровським

Більшість цих пропозицій діє за принципом, що будувати треба заздалегідь. Більшість ресурсів пов’язані з адмініструванням податків. Найбільші втрати бюджету від недонадходження податків зі схемами контрабанди, використанням тіньової праці або виплатами “в конвертах”, недоплата акцизних податків. Кожне з цих питань коштує від 100 до 150 мільярдів гривень. Якби в нас була ефективна добросовісна податкова та митна служби, не було б проблем з адмініструванням податків і не було б потреби у підвищенні податків чи пошуку додаткових доходів.

На жаль, розгляд законопроекту про перезавантаження податкової служби, в розробці якого брав участь пан Ярослав, планується лише на 4-й квартал 2024 року. Якби ця реформа була здійснена завчасно, ми вже в цьому році могли б отримати значно кращу ситуацію з надходженнями податків. Проте, якщо тільки розпочати цю процедуру, вона сама по собі забере близько року часу. Тож говорити, що це спосіб вирішення, який можна застосувати просто зараз – на жаль, ні.

Що можна зробити скоріше – це перезавантажити Бюро економічної безпеки. Це питання, яке ми з паном Ярославом давно обговорюємо, він є автором законопроекту про справжнє перезавантаження. Але уряд хоче зробити знову лише косметичну реформу. Міжнародні партнери наполягають, що не має бути косметичною, тож шукають компроміс. Тобто, на жаль, це питання знову зависло.

БЕБ можна було б перезавантажити швидше, бо там йдеться про набагато меншу кількість людей і воно могло б запрацювати принаймні з початку наступного року. Тобто ті проблеми на наступний рік можна було б частково вирішити. Втім, БЕБ навряд чи зможе побороти контрабанду, бо там надто масові зловживання і все це глибоко вкорінено.

Те, що можна застосувати більш-менш швидко – це підняти надходження від податків на землю і нерухомість. Це податки, від яких практично неможливо ухилитися. Але тут діють широкі повноваження місцевих органів влади щодо встановлення ставок та надання пільг. Зараз ми збираємо менш як 1% ВВП у вигляді цих податків, тож якщо навести лад в їх адмініструванні, можна значно наростити надходження.

Наприклад, можна встановити місцевим органам влади, що субвенції вони отримують з розрахунку, що повністю збирають цей податок на своїй території в повному обсязі та за максимальною ставкою. Це змусить їх вжити заходів із кращого адміністрування і дозволить заощадити на субвенціях принаймні 35 мільярдів гривень. Це, звичайно, не такі великі кошти, які потрібні, але все ж більше, ніж те, що можна отримати, наприклад, від оподаткування ФОПів та інших заходів, які пропонує Мінфін.

Також потенційне джерело – податок на “економічне бронювання”. Якщо люди зможуть сплачувати певну суму податку на “бронювання” можна отримати сотні мільярдів гривень і водночас вберегти економіку від занепаду, оскільки мобілізація створює великий тиск через зменшення доданої вартості. Але це викликає супротив з позицій справедливості, які наразі домінують.

Є ще пропозиція щодо компромісної детінізації стосовно мільйона працівників, які зараз працюють у тіні. Вони могли б сплачувати 5-6% податків, оскільки співпрацюють з платформами і потребують легалізації. Це могло б дати близько 10 мільярдів доларів до бюджету. На жаль, Мінфін відмовляється це робити, бо вважає це пільгою.

Також є законопроект про використання цивільно-правових відносин замість трудових, тобто ФОПи замість найму з меншими податками. Це теж могло б принести додаткові 10-12 мільярдів гривень. Але, аналогічно Мінфін відмовляється його підтримувати, посилаючись на необхідність реформи всієї спрощеної системи, що не станеться в цьому році й навряд чи присене надходження.

Загалом, всі ці заходи могли б покрити близько 100 мільярдів гривень і значно зменшити потребу у додаткових запозиченнях чи підвищенні податків.

Крім того, якщо видатки йдуть на збільшення зарплат військовим, то вони чітко корелюють із збільшенням банківських депозитів. Це відкриває можливість збільшувати державні запозичення у короткостроковому періоді та підтримувати бюджет. Такий механізм може принеси надходження до бюджету у вигляді кредиту, мова йде про принаймні десятки мільярдів гривень.

– Є ситуація, коли не були закладені видатки на оборону на друге півріччя. Є певна потужність економіки, але баланси не сходяться. Чи можливо збалансувати бюджет, яким чином до цього можна досягти?

Ярослав Железняк

Я б розібрав нашу дискусію на три частини: 1) як ми до цього докотилися, 2) що можна було б зробити, але вже пізно, 3) що можна зробити зараз.

Щодо першого – на мою думку, це була очевидна проблема. Ми витрачаємо значно більше на військові потреби, і це математично не сходилося з доходами бюджету. Але деякі люди, які можуть потрапити до Президента, говорили, що все чудово і навіть пропонували ідеї на кшталт запровадження кешбеку 20 мільярдів. Якби ми почали вирішувати цю проблему ще восени минулого року, це було б менш болісно.

Закон про перезавантаження митниці прийнятий у першому читанні рік тому, але зараз блокується Офісом Президента та Мінфіном. Закон про Бюро економічної безпеки готовий як рік, але досі не прийнятий. Тобто ті кроки, які могли б допомогти, не робилися вчасно.

Тепер, коли ситуація запущена, доводиться вживати радикальних заходів. Ми втрачаємо 24 мільярди на тютюні, 10 – на пальному, 10 – на алкоголі. На жаль, станом на зараз ми майже нічого не зробили для вирішення проблеми. І це дуже погана новина, бо тепер доведеться “ламати руку наново” і боляче її “гіпсувати”. Звичайно, було нерозумно доводити ситуацію до такого стану. Тепер питання, що можна зробити, є дуже складним.

Мені здається, що нам треба значно змінити загальну парадигму ставлення до державних грошей і, відповідно, з державних ресурсів знайти кошти на армію. В нас зараз сильна позиція у держави все, що платиться, або не витрачається на непотрібні речі, йде для армії. Ця позиція дуже сильна, їй важко протистояти.

Але ми маємо бути чесними – тоді треба затягувати паски для всіх, без винятків. Наприклад, державні закупівлі, де можна знайти абсолютно непотрібні витрати, по видатках місцевого самоврядування. Під час війни такі речі, як новий міст між набережною Оболоні та парком «Наталка» у Києві, просто не мають бути. Ми маємо почати діалог з місцевою владою – або більше ресурсів спрямовується до державного бюджету, або вони витрачають кошти правильно.

Треба також посилити боротьбу з зарплатами в конвертах. Потрібно проаналізувати всі видатки, від яких можна відмовитись, передивитися пільги, програму «5-7-9». І, напевно, доведеться говорити про підвищення податків.

Моя позиція з приводу оподаткування, зрозумілий механізм де можна підвищувати податки – це податки на споживання, наприклад, підвищення акцизів на паливо. Це логічно – хто більше споживає, той більше платить.

Але це не буде чарівна пігулка, яка вирішить проблему на 300, 500 чи 700 мільярдів гривень. Тут потрібно застосовувати комплекс заходів. І треба пояснювати людям, чому ці непопулярні кроки, на кшталт підвищення податків, необхідні. Адже це робиться не для когось конкретного, а для загальної справи – захисту країни. Парадигма держави зараз має максимально сконцентруватися на армії.

Підвищення податків – це є ціна за відвертих корупціонерів та ідіотів навколо Президента. Це наслідок того, що він хотів чути лише позитивні новини, а всі політики намагаються уникати непопулярних рішень. Мінфін із цього рівняння виводжу. Зараз, коли ситуація стала критичною, ті, хто не хотів приносити поганих новин і уникав непопулярних рішень, отримують і перше, і друге у значно більшому масштабі й вже з проблемами.

Нещодавно на комітеті ми заслуховували Міноборони, ситуація виявилася значно гіршою по конкретних статтях видатків, ніж я уявляв. Люди, залучені у військово-промисловому комплексі, вже відкрито говорять про фінансові проблеми, які треба було вирішувати значно раніше.

Тут є ще один метод – девальвація гривні. Якщо раптом МВФ дозволить друкувати гроші, як це було на початку війни, що є дуже поганим рішенням, бо веде в нікуди й завершується дуже погано, то гривня буде дорожчати. Поки гривня йде у зворотному напрямку. Прогнозів немає щодо зміни тренду, але все ж тенденція буде в бік здешевлення. Це певним чином компенсує різницю в бюджеті, але знову ж таки, це складовий механізм.

Мені не подобається, що ми не знаходимо спільної мови в пошуку бюджету та ресурсів. Чим довше ця відверта розмова відкладається в суспільстві між нами, політиками, тим гірше та болючіше буде для обох сторін. Тут має бути політичне лідерство на найвищому рівні – Президента, Уряду, Парламенту. Ризик не виплатити вчасно зарплати військовим або не закупити техніку є дуже великим.

Якби всі, як на початку повномасштабної війни, просто затягнули пояси, це б значно полегшило ситуацію. Але такої розмови не відбувається, всі займаються іншими справами. Тепер завдання – вирішити проблему якнайменше болісним способом.

Володимиром Дубровським

Зараз дуже на часі скорочення невійськових видатків. Можна оптимізувати неефективні соціальні видатки, наприклад, де спостерігається дивне зростання кількості пільговиків ліквідаторів Чорнобильської аварії. Також, можна було б оптимізувати інші видатки, наприклад, скоротити кількість бюджетних місць у вищій освіті, оскільки студентів стало значно менше.

Також треба критично переглянути програми підтримки економіки, де виділяються 45 мільярдів гривень. Якщо хочете підтримати економіку – зробіть це зброєю. Коли гроші роздають бізнесу просто так – це злочин та лобізм. Зараз наші міжнародні партнери, зокрема МВФ, очікують необхідних скорочень видатків тому, що вони фінансують ці видатки.

Проте в цьому й полягає недолік, оскільки навіть якщо ми скоротимо витрати, які фінансують наші міжнародні партнери, ми не отримаємо більше грошей для армії. Тому, з одного боку, витрати обов’язково необхідно скорочувати, тим більше що партнери скорочують фінансування, і треба готуватися до того, що буде в наступному році, та починати це робити прямо зараз за принципом “побудуй собі будиночок заздалегідь”.

З іншого боку, дійсно залишається проблема фінансування суто військових витрат. Єдина швидка надія – це гроші від кредиту під заставу російських заморожених активів. Якщо їх дозволять використовувати в будь-яких цілях, там є достатньо коштів, щоб профінансувати прогалину в бюджеті. В іншому випадку доведеться робити це за рахунок запозичень, навіть якщо доведеться підвищувати податки й навіть якщо робити це всупереч Бюджетному кодексу та всім можливим правилам.

– Перед нами стоять такі питання як підвищення тарифів на електроенергію, підвищення світла, мобілізації? Підвищення податків на споживання спричинить додаткову інфляцію. Це ціна за невчасно прийняте рішення, але як це переварювати, як із цим справлятися?

Володимиром Дубровським

Підвищення податків на споживання може бути, але не стільки акцизів на певні товари, бо це дуже відчутно. Натомість ПДВ – це якраз податок який не помітний. Він дозволяє підвищувати перерозподіл через державні фінанси без великого опору. Саме це дало змогу багатьом країнам світу різко збільшити економічний розмір Уряду. У нашому випадку це плюс – якщо не робити дурниць із військовим збором, взагалі його потрібно скасувавши, а натомість ввести військовий збір у вигляді додаткових 5% до ПДВ, то це не буде відчутно, особливо на тлі тих коливань цін, які ми зараз маємо.

Там, де є ринок споживача, виробники не зможуть сильно підняти ціни, їм доведеться скорочувати свій прибуток. Тож зростання ціни на 5% – це найменш болісний спосіб. Для економіки все одно це погано, оскільки підвищення податків на суму близько 300 млрд грн, що становить 5% ВВП, не вирішить проблему. Швидше за все, Україна просто увійде в таку спіраль, коли збільшення податків викликає занепад в економіці, занепад в економіці – зменшення фактичних податкових надходжень – це смертельна спіраль. Необхідно пояснювати нашим партнерам, що це просто вб’є Україну як країну, навіть без військової поразки.

Як тимчасове рішення таке підвищення могло б спрацювати, але треба робити це зверху вниз, а не навпаки, бо всі затягування поясів працюють виключно зверху вниз. Це шлях до соціальної дестабілізації та припинення існування держави. Влада має почати з себе – можливо, потрібно принести в жертву публічно кілька “цапів-відбувайлів”, які відповідали за податкову та макроекономічну політику і призначити нових людей, які скажуть правду і почнуть діяти.

В жодному разі не починати з доходів простих громадян, ФОПів чи підвищення цін на товари першої необхідності. Підвищення тарифу на електрику – вимушений крок, але він теж в цьому плані доволі неоднозначний.

– Припустимо, податки підвищать, ми зведемо баланси цього року, це не спровокує соціальних заворушень, але податки матимуть негативний вплив на економічну активність. Що далі?

Ярослав Железняк

Звісно, підвищення податків ніколи не є популярним і не допомагає економічній активності. Проте це допомагає забезпечити рівність у сплаті податків, коли всі платять однаково, а не “в конвертах” або ухиляються.

Тут є окреме питання щодо ставок і адміністрування податків, про це можна довго говорити.

В нашій ситуації, на жаль, через зрозумілі військові причини, це не головний фактор наших проблем. Військовий чинник просто переважає все інше в рази. Неприємно, коли люди починають розповідати, що ми можемо підвищити податок на 2% і люди поїдуть. Вибачте, але в такий складний час 2% – це не та величина, яка визначає, будеш ти в Україні чи ні. В інших країнах теж не так солодко з податками.

Позитивним є те, що очікуються рішення щодо надання Україні 40 млрд доларів на рік від НАТО на достатньо тривалий період. Це означає, що ми не будемо витрачати значні власні кошти на військові видатки. Також дуже сподіваюся, що буде прийняте рішення щодо заморожених російських активів, яке може дати нам близько 50 млрд доларів. Це вкрай необхідно, особливо зважаючи на те, що наш ворог розраховує на вичерпання наших ресурсів. Нам необхідно зробити так, щоб економічні ресурси у ворога закінчилися швидше.

Загалом, здається, Україна непогано справляється. Звісно, є багато проблем, від яких хотілося б позбутися, як-от нелегальні ринки. Але в цілому, на резерви Національного банку чи стан банківської системи можна дивитися досить спокійно, хоча це й не привід розслаблятися. Ціни на агропродукцію зараз підросли, з логістикою ситуація більш-менш покращилась. Це також дає нам певні позитивні сподівання.

Необхідно, щоб ідея економічної стійкості стала головною для всіх, хто не задіяний у військовій сфері. Мені здається, що в нас для країни є три основні виклики: військовий, розбудова власного ВПК, оскільки у світі вже його не вистачає, і третє – економічна стійкість. Всі, хто виконує ці завдання, – молодці, а всі, хто заважає, – звільняти.

Економічна стійкість зводиться до побудови довіри в ефективності витрачання та мобілізації ресурсів. Звичайно, хочеться й інвестиції залучити, придумати нові механізми фінансового інжинірингу, щоб отримати більше коштів. Необхідно переконати партнерів, що кошти на фінансову допомогу витрачаються ефективно. Це комплексна проблема, немає одного чарівного рішення. Якби мене спитали, що одне можна зробити, то я б заклав ідею-фікс, на якій працює все суспільство. І тоді це не тільки допоможе нам перемогти у війні, але й в подальшому стати успішною країною.

 

Підпишіть петицію про перегляд Національної стратегії доходів 2024-2030, яка може вбити український бізнес та економіку https://petition.kmu.gov.ua/petitions/6286

 

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.