Адвокат платника податків, або що рахує Рахункова палата

90 тисяч гривень – орієнтовно стільки 2020 року в середньому сплатить працююча людина в Україні до зведеного бюджету та Пенсійного фонду. Ця сума піде на сплату пенсій, оплату послуг освіти та медицини, соціальну допомогу тощо. Чек не маленький, але й завдання важливі. Тому виникає запитання: як можна бути впевненим, що сплачені вами податки не розікрали, а витратили з користю? Уявімо, вам на очі потрапив документ, де написано, що у вашому місті реконструйовано Дитячо-юнацьку спортивну школу (ДЮСШ). На проект виділили десятки мільйонів гривень з Державного фонду регіонального розвитку. Проте ви точно знаєте, що з року в рік ви так і не маєте можливості записати дитину на омріяну спортивну гімнастику, бо в ДЮСШ уже двадцять років не було ніякого ремонту. Що робити? Куди звертатися? Де шукати відповідальних і винних?

Можна написати гнівний допис у соціальних мережах, підняти градус «вселенської зради» і тим самим трохи підігріти космос. Та можна зробити щось більш практичне й дієве, натиснувши саме на ті важелі, які запустять наявні в державі механізми контролю за благородною кастою чиновників.

«Знаємо, знаємо, треба телефонувати в НАБУ», – скаже читач. Та ні! Не все, що стосується державних грошей, обов’язково корупція. Є ще «не догледіли», «не додумали», «руки не дійшли», «вас багато, а ми одні» і безліч інших причин, чому в прикладі з ДЮСШ ремонт так і не відбувся.

Хто ж тоді може допомогти громадянам, коли питання не у «зраді» чи «перемозі», але потрібно, щоб коліщатко державної машини нарешті провернулось і зробило свою роботу?
Все досить просто – ви обрали народного депутата, а у народних депутатів у розпорядженні є армія аудиторів, розквартированих у «військовому гарнізоні» під назвою Рахункова палата (РП).

Ні, Рахункова палата – це не ще один антикорупційний орган, який ловить і саджає корупціонерів. РП це як раз той орган, який рутинно оцінює і відстоює ефективність і законність державних видатків, це адвокат платників податків.

Ви скажете, є ж Мінфін, «КРУ», створюють Бюро фінансових розслідувань. Навіщо стільки «перевіряльних за перевіряльними»?

Уявіть собі, що ви здали свою квартиру в оренду, а самі поїхали на заробітки в Польщу. Вашою власністю хтось користується, а вам, звісно, цікаво, що там відбувається, чи не поскручували сантехніку, чи не перетворили вашу домівку в притон. Орендар каже: «Спокійно, ось мій товариш Петро, він у нас був і може підтвердити, що з квартирою все добре». Але чомусь ви все одно просите свого друга дитинства зайти і переконатися, що кахлі та сантехніка на місці, а в квартирі не живе 30 китайців.

У цій історії про квартиру Мінфін є орендарем, а ви – власником. Мінфін розпоряджається вашою власністю, тимчасом як вас цікавить, чи не завдають вам збитків. Мінфін має свого друга, якого в народі називають КРУ (насправді Державна аудиторська служба України, з 11 грудня – Офіс фінансового контролю), який підтверджує, що Мінфін ставиться до вашої власності акуратно та бережливо (а як інакше?). Проте єдиний, у кого в цій історії відсутній конфлікт інтересів і хто справді може незалежно оцінити ставлення до вашого майна, – це Рахункова палата (як друг дитинства). Чому так? Бо Рахункова палата звітує вашому обранцю – народному депутату, а КРУ звітує Мінфіну – виконавцю.

РП перевіряє будь-які установи та підприємства, які тим чи іншим чином отримують кошти з державного бюджету (наприклад, у вигляді субсидій або навіть пільг). Це може бути відомство, або держпідприємство, або державний фонд регіонального розвитку, Пенсійний фонд, органи місцевого самоврядування, або навіть Нацбанк. Основна умова – наявність хоча б копійки коштів Державного бюджету.

Покроковий алгоритм «замовлення» аудиту Рахункової палати

Для того, щоб сумнівна, на ваш погляд, установа, підприємство або програма, яку вони реалізують, потрапила до списку аудитів, вам краще поскаржитися та подати запит щодо здійснення перевірки через депутата Верховної Ради України. Наприклад, того, за якого ви проголосували.

Народні обранці зобов’язані не тільки приймати закони і працювати в парламенті, а й звітувати перед виборцями, приймати громадян, реагувати на їхні звернення. Проблему можна викласти під час особистої зустрічі, наприклад, у приймальній депутата або письмово через звичайну (листом з повідомленням про вручення) чи електронну пошту. Контакти депутата можна знайти на веб-сторінці Верховної Ради України, у приймальній депутата, на приватних веб-сторінках депутатів або на їхніх сторінках у соцмережах. Лист-звернення можна написати на ім’я депутата за адресою «вул. Грушевського, 5, Київ, 01008». До того ж не забудьте, окрім проблеми, вказати в листі своє ім’я, оскільки анонімні звернення не розглядають. Звернення розглядають і вирішують у термін не більше одного місяця від дня їх надходження (Закон України «Про звернення громадян», Стаття 20). У разі звернення депутата РП обов’язково розгляне питання щодо доцільності та можливостей проведення аудиту, оскільки надання аргументованих відповідей є її законодавчим обов’язком.

Що рахує Рахункова палата України або як це працює

Кожен, хто недбало ставиться до грошей українців, має нести за це відповідальність. РП комунікує з усіма правоохоронними органами, які в обов’язковому порядку інформують у разі виявлення ознак кримінальних або адміністративних правопорушень. Підписано угоди з НАБУ та ДБР. Посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із законодавством. Так, згідно з положеннями статей 164-12, КУпАПУ, максимально можлива адміністративна санкція за порушення бюджетного законодавства – штраф у розмірі 1700 гривень, або 100 неоподатковуваних мінімумів для громадян. Максимально можлива санкція за порушення законодавства про закупівлі згідно з КУпАПУ – 25 500 грн, або 1500 неоподатковуваних мінімумів громадян. У разі виявлення кримінальних порушень бюджетного законодавства (стаття 210 та 211 ККУ), посадові особи можуть отримати строк до шести років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на термін до трьох років, або виправними роботами на строк до двох років, або штрафом від 1700 до 6800 грн (100 до 600 неоподатковуваних мінімумів).

Проте кримінальна відповідальність – це не головна мета аудитів РП. Контроль РП має значення не так для «точкового відновлення справедливості» у кожному конкретному випадку, як для загального ефекту для економіки загалом. Зокрема контроль РП добре дисциплінує урядовців, ускладнює застосування корупційних схем, сприяє здійсненню реформ і таким чином підвищує якість та обсяг суспільних послуг і загальний добробут країни. РП для цього має низку інструментів для виконання своїх повноважень. РП може не лише перевірити і проаналізувати достовірність звітності щодо надходжень і витрат бюджету, законність використання бюджетних коштів, а й оцінити ефективність їх використання, встановити фактичний стан справ щодо цільового використання бюджетних коштів.

Рахункова палата в дії

2018 року Рахункова палата перевірила 598 об’єктів і підготувала 91 звіт, що охоплює 304,7 млрд грн (приблизно третина ресурсів державного бюджету). Упродовж останнього часу результати роботи РП почали більше звучати. Теми аудитів стали актуальнішими, а дослідження глибшими. Наприклад, серед останніх публікацій РП можна знайти відповіді на такі гострі питання, як ефективність видатків на Нову українську школу, розвиток сільської медицини, зловживання з коштами державної підтримки вугільної та аграрної промисловості, використання коштів на місцеві дороги тощо. Важливо, що дослідження останнім часом не залишаються на папері. Так, за час роботи оновленого складу Рахункової палати вже розпочато 107 кримінальних проваджень. Та ще важливіше, що результати аудиту стають основою для рекомендацій щодо підвищення ефективності та уникнення помилок у поточній і майбутній роботі. 2018 року аудитори Рахункової палати підготували та надіслали Верховній Раді України, органам виконавчої влади, установам, організаціям, підприємствам 567 звітів, рішень, інформацій, актів. Наслідки врахування зауважень набагато більші за обсяги, що перевіряються і мають мультиплікативний ефект. Серед останніх досліджень можна зазначити аудит ефективності адміністрування надходжень до держбюджету від реалізації пального. У цьому випадку аудитори РП виявили, що за два роки обсяг тіньового ринку бензину та дизпалива міг становити до 4,6 млн тонн, а державний бюджет недоотримав акцизного податку на суму 25 млрд грн (це половина бюджету Державного агентства автомобільних доріг на 2019 рік). Пропозиції РП до проекту бюджету 2020 року можуть збільшити доходи держбюджету на 20 млрд грн. Ця сума зіставна з обсягами податків, які сплачують жителі окремої області (наприклад, Херсонської або ж Рівненської) до бюджетів усіх рівнів і Пенсійного фонду. Під час аналізу бюджету 2019 року РП вказала на збільшення ризиків несвоєчасного використання державних капітальних видатків на державні інвестиційні проекти. У Державному бюджеті України на 2019 рік кошти на державні капітальні вкладення та державні інвестиційні проекти встановлено у сумі 1,8 млрд грн. Це річна сума податків, яку сплачують платники податків невеликого міста.

До РП починають прислухатися. Наприклад, з рекомендацій, наданих РП у 2017 і 2018 роках за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю, до кінця 2018 року повністю або частково реалізовано 62%. Щоправда, наразі РП тільки набирає силу. Ким і чим може бути інституція можна проілюструвати на прикладі Вищої палати контролю Польщі.

Рахункова Палата Польщі – або як контроль може працювати

Вища палата контролю (Najwyższa Izba Kontroli – NIK) Польщі – мозковий центр країни, який допомагає зробити державу максимально комфортною для життя пересічних громадян, забезпечити злагоджену роботу всіх її механізмів і ефективно використовувати гроші платників податків. Знаходячи прояви недбалості, NIK порушує перед міністерствами та відомствами питання про професійну придатність високопосадовців, виявивши прояви корупції, передає матеріали до правоохоронних органів, виявивши прогалини в законодавстві, ініціює зміну законів перед парламентом.

Щоб оцінити ефект і значення діяльності NIK для життя рядових громадян у Польщі, можна навести приклади результатів роботи NIK. Так, можна задати будь яке запитання про щоденне життя і з великою часткою вірогідності отримати в google звіт NIK у відповідь. Один з яскравих прикладів впливу роботи NIK на життя поляків – викриття махінацій з податком на додану вартість. Так, 2014 року NIK робить аудит податку на додану вартість і у звіті 2014 року надає 27 рекомендацій. Фіскальний ефект від рекомендацій NIK, запроваджених урядом 2015 року, – зростання надходжень від ПДВ обсягом 10 млрд злотих щорічно. Цих грошей вистачило, щоб забезпечити виплати на кожну польську дитину до досягнення 18 років по 120 євро щомісячно незалежно від рівня доходу сім’ї (загальна очікувана вартість програми – 9,5 млрд злотих, або ж приблизно 2,3 млрд євро). Значущість NIK має своє пояснення.

У своїх рішеннях незалежні і керівництво, і контролери (рядові співробітники) NIK. Незалежність статусу NIK гарантована Конституцією. Тим часом як у Конституції України про РП кілька рядків, Конституція Польщі містить шість статей, які визначають основні засади NIK. І це не просто декларація! Незалежність простежується в кожному аспекті практичної роботи NIK і таким чином мінімізує конфлікт інтересів, унеможливлює тиск тих, кого перевіряє або може перевірити NIK на результати аудиту. Так, cкладність звільнення президента NIK з посади до кінця терміну дії його повноважень можна порівняти лише з процедурою імпічменту президента країни. Він має такий самий імунітет, як і депутат сейму. Терміни призначення і президента NIK, і директорів департаментів продумано так, щоб зробити неможливим вплив однієї політичної сили. Для NIK забезпечуть фінансову незалежність – пропозиції фінансування NIK спрямовують безпосередньо в парламент, а не в обхід через Мінфін, який може бути об’єктом перевірки. Водночас форми підзвітності парламенту визначає закон.

У NIK встановлено продуману систему противаг. Директори департаментів, Президент NIK забезпечують не тиск, а взаємний контроль. У результаті найголовніший суб’єкт вищої палати контролю – аудитор, незалежний у своїх професійних рішеннях від керівництва. Без його підпису ніхто – ані директор департаменту, ані президент не можуть робити висновки або вживати заходів. Аудитору не можна скоротити заробітну плату без судового рішення. Судову справу проти аудитора можна почати лише після відповідного рішення колегії NIK. Мінімізуються і канали, через які можна тиснути на аудитора зовні. Так, NIK не є частиною державної служби, тому держслужба не може приходити до NIK з перевіркою (*наразі держслужба в Україні перевіряє РП і навпаки). Аудиторів NIK навіть лікують у власній спеціальній клініці, а охороняє їх власна незалежна служба охорони.

NIK Польщі відомий своєю надзвичайною професійністю, що підтримується методологіями, ретельним відбором і ґрунтовною підготовкою кадрів. NIK – найбільший think tank у країні. Аналіз і аудит здійснюють на основі чітких методологій із застосуванням показників, за якими становище Польщі порівнюють з іншими країнами. Контроль здійснюють високопрофесійні фахівці, яких ретельно відбирають і які постійно підвищують свою кваліфікацію. Так, після проходження конкурсного відбору на посаду рядовий аудитор підписує перший попередній контракт на три роки, з яких перші дев’ять місяців він навчається. Навчається аудитор не де-небудь, а на власній базі навчання кадрів NIK, яка враховує цілі і потреби вищого незалежного органу аудиту. Контракт аудитора можуть підписати на наступні п’ять років тільки в разі, якщо аудитор здасть професійний іспит принаймні на «добре». Щороку контролери проходять перепідготовку, тренінги, беруть участь у семінарах. Аудитор може подавати свою кандидатуру на внутрішній конкурс на посаду директору департаменту лише після п’яти років роботи аудитором.

Зарплата і соціальний пакет стимулюють повну самовіддачу від аудиторів. Без охоти немає роботи. Тому аудитори NIK працюють вісім годин на день, мають високий соціальний статус і конкурентний рівень зарплат. Зарплати в НІК набагато вищі, аніж у держадміністрації, і вищі за середні в країні. Щоб оцінити рівень зарплат аудиторів, варто сказати, що середня заробітна плата всіх(!) працівників NIK (а не тільки для аудиторів) перевищу 2000 євро. До того ж найбільшу винагороду отримують не ті, хто вище за рангом, а ті, хто показує кращий результат роботи. Так, президент NIK – на 45-му місці за розміром зарплати. Премії становлять 30% фонду оплати праці, але розподіляють їх далеко нерівномірно: 80% преміального фонду виплачують 20% кращим аудиторам. Під час визначення найкращих аудитів враховують низку критеріїв, таких як швидкість виконання завдань, чіткість і вплив на суспільство). Залежно від прикладених зусиль координатор аудиту може отримати 5–6 тисяч євро. Для порівняння – директор департаменту заробляє 4,5 тис. євро. Винагорода депутата становить 1,5 тис. євро, а зарплата міністра в Польщі становить приблизно 2,5 тис. євро. Тому питання з дисципліною праці не існує для NIK – швидко та якісно працювати над найбільш актуальними темами прагнуть усі аудитори.

У NIK беззаперечна репутація. Ця установа має беззаперечний авторитет серед державних органів країни та найвищу довіру у польському суспільстві (конкурує з католицькою церквою). На початковому етапі сформувати репутацію NIK допомогли легенди. У далеких дев’яностих народ Польщі побачив, як розвінчують афери, а самовіддані працівники NIK жертвують своїм життям і здоров’ям. На слід нечуваного масштабу порушень у FOZZ (Фонд обслуговування закордонної заборгованості) випадково натрапив чиновник NIK – 38-річний Михайло Фальцманн. Офіційна причина смерті Михайла Фальцмана – серцевий напад – недостовірний з погляду його сім’ї та друзів. Наступною жертвою став Голова NIK, автомобіль якого розвалився на дві частини 1991 року. Поліцейські з дорожньої поліції, присутні під час аварії, потонули на рибалці. Як відомо, діяльність Фонду призвела до однієї з найбільших в історії Польщі крадіжок державних коштів. Авторитет здобувати не просто, а втратити його можна за мить. Підтримати цю репутацію самовідданої служби, яка визначає стандарти, каже – де біле, а де чорне і конкурує за рівень довіри з католицькою церквою, NIK допомагає високий рівень професійності та достовірності. Авторитет аналітиків і аудиторів NIK такий, що з 2014 року саме вони здійснюють аудит Ради Європи, їх залучаютьу різні комісії ЄС як експертів. План роботи аудиторів Польщі вивчають інші країни як орієнтир. NIK дуже цінує свою репутацію і тому, якщо є хоча б 1% сумнівів щодо достовірності інформації, інформацію не випускають за межі закладу. NIK застосовує проактивний підхід до планування діяльності. Період планування перевірок триває дев’ять місяців. Тему може запропонувати будь-яка людина, але приблизно три чверті перевірок ініціює NIK. Є стандартні рутинні перевірки на кшталт виконання держбюджету центральними міністерствами та перевірка держпідприємств. Окрім цього, є перевірки, які виникли внаслідок «проб» через перевірку бюджетної звітності одразу після закінчення бюджетного року за допомогою спеціальної програми, яка оцінює її ризиковість і доцільність глибшого аналізу. Крім цього, теми пропонують і координатори в NIK. Ці теми можна включити до плану перевірок лише після своєрідного захисту перед комісією. Під час цього захисту координатор відповість на три основні запитання: (1) яка проблема, (2) що будуть перевіряти, (3) як довести. Один з найважливіших критеріїв вибору теми аудиту – актуальність і суспільний резонанс. Перед проведенням аудиту у великій залі NIK запрошують усіх (експерти, посадові особи, дослідники тощо), хто за останні п’ять років так чи інакше висловлювався з теми дослідження. У цій залі три–чотири години всі висловлюються з визначеної теми. Тому 50% політичних дебатів іде на основі звітів, що гарантує їхню широку популяризацію.

NIK має повний доступ до інформації. NIK має великі повноваження, а відмову надавати їй документи вважають злочином, як і будь-які спроби перешкоджати аудиту. За відмову від надання суб’єктом перевірки документів аудиторам NIK законодавством Польщі передбачено кримінальну відповідальність! Як це працює? Для NIK немає секретів. Наприклад, NIK 2015 року здійснила аудит спецслужб. І хоча самі матеріали – секретна інформація – висновки було оприлюднено.

NIK Польщі має великий пропускний потенціал. В Україні в РП наприкінці 2018 року фактично працювало близько 500 осіб, серед яких приблизно 300 здійснювали аналітично-контрольну роботу. У Польщі в NIK працює 1600 працівників, з яких 900 – аудитори. NIK, на відміну від України, має територіальні підрозділи в усіх регіонах країни. 2018 року NIK здійснила 2325 перевірок на 1828 об’єктах. Водночас 2018 року РП України здійснила перевірки щодо діяльності 598 об`єктів.

Переважна більшість суб’єктів контролю виконують рекомендації NIK. Кожен наступний аудит буде розпочинатися з перевірки виконання раніше наданих рекомендацій. У Польщі передбачено кримінальну відповідальність за недостовірно надану інформацію, тому якщо чиновник підписує згоду на виконання рекомендацій і не виконує їх, то він отримає кримінальне покарання. Якщо ж чиновник не підписує рекомендації (на практиці це виняток із правил), то NIK передає свої рекомендації у вищу інстанцію. Якщо рекомендації відмовляється виконувати міністр, то справу передають прем’єру, який зобов’язаний роздивитися питання на засіданні Ради міністрів, визначити відповідальний орган за виконання рекомендацій і встановити терміни виконання.

Матеріали NIK надано в доступній для широкої аудиторії формі. Аудити NIK проводять у сферах, які стосуються життя кожного поляка і зроблені саме для них. Тому не дивно, що результати аудитів відкриті і надано в зрозумілій і доступній формі. Так, наприклад, підсумок результатів звіту з чистоти повітря Польщі представлено у вигляді відеоролика.

Реформування Рахункової палати

Варто сказати, що останнім часом багато чого було зроблено для посилення статусу та можливостей Рахункової палати: розширено її повноваження, підсилено статус незалежності, що гарантує неупередженість здійснюваного контролю, надано доступ до урядових баз даних. Наразі триває перезавантаження діяльності Рахункової палати через залученням молодих фахівців і впровадження новітніх методик проведення аудитів, здійснюється співпраця з міжнародними організаціями. Інститут Рахункової палати в Україні як вищого органу аудиту лише набирає своєї сили та впливовості. Щоб аудитори РП захищали інтереси платника податків так, як у Польщі, потрібно посилювати цей орган. Насамперед це такі кроки:

Внесення законодавчих змін задля посилення незалежності РП. Зміцнення незалежності РП потребує подальшої розробки системи противаг, які б унеможливили тиск і на керівництво РП, і на рядових аудиторів, виключили корупцію та можливість впливу окремої політичної сили.

Законодавчі зміни для розширення повноважень РП. Розширення повноважень: на відміну від деяких держав – членів ОЕСР (наприклад, Франція, Німеччина, Італія, Польща, Португалія), де вищі органи уповноважені здійснювати аудити надходжень і видатків не лише до/із державного, а й до/із місцевих бюджетів, в Україні повноцінний контроль за коштами місцевих бюджетів досі не входить до повноважень РП. Наразі в Україні майже ніхто повністю не уповноважений перевіряти місцеві бюджети, лише частково Держаудитслужба (Офіс фінансового котролю).

Заходи з підвищення професійності та посилення потенціалу РП. Розширення потенціалу РП потребує збільшення кількості аудиторів, а також відкриття територіальних відділень у кожному регіоні України. Наразі Рахункова палата переважно здійснює аудити ефективності, тимчасом як у багатьох країнах саме фінансові аудити становлять левову частку аудитів, які здійснюють вищі органи аудиту. Для розширення аналітичної бази, підготовки фахівців і подальшого підвищення кваліфікації співробітників РП було б непогано здійснювати власну внутрішню підготовку кадрів і підвищення кваліфікації, для чого потрібно створити відповідну освітню платформу РП.

Підвищення відкритості. Робота РП не буде повноцінною без підтримки головного клієнта – платника податків. Наразі звіти РП зрозумілі лише вузькому колу фахівців. Підвищення значущості РП і впливовості її діяльності потребує збільшення відкритості через зміну формату звітності на такого, який був би зрозумілим широкому загалу користувачів і забезпечив максимальну доступність інформації й максимальну підтримку суспільства.

Забезпечення повного доступу до інформації. Завдяки новому закону про Рахункову палату 2015 року РП має вагомі повноваження з отримання інформації щодо суб’єктів перевірок. Для РП відкривається доступ до державних реєстрів і баз даних. Утім, під час аудитів деякі об’єкти контролю надають інформацію несвоєчасно або не в повному обсязі. У результаті – строк здійснення аудитів збільшується, а неповнота інформації негативно впливає на їхні результати. Якщо ми не хочемо кулуарного витрачання наших грошей, необхідно посилити відповідальність за недопуск контрольних груп, а також перешкоджання роботі та/або ненадання належних умов для роботи аудиторів РП під час проведення аудиту.