Як вимірювати стан верховенства права: економічний індекс?

18 квітня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Як вимірювати стан верховенства права: економічний індекс?»

У ній взяли участь Кирило Криволап, керівник Центру економічного відновлення, радник Прем’єр-міністра України на громадських засадах та Андрій Саварець, експерт з юридичних питань CASE Україна; модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

Згідно з дослідженням EasyBusiness втрати від неробочого верховенства права складають від 8% до 23% ВВП на душу населення або від 14,8 млрд до 40,9 млрд доларів США – майже чверть ВВП України.
Розроблений комплексний індекс верховенства права дає змогу детально оцінити стан у різних аспектах, що впливають на бізнес-середовище та економіку України, що важливо в контексті проведення реформ та вимірювання ефективності їх впровадження.
Розроблений індекс верховенства права для України складається з компонентів на основі опитування, що включають права власності, виконання договорів, судоустрій, анти-корупційна система, інституційна база; та блоку статистичних показників ділової активності, фінансових індикаторів та правової системи.
Ситуація з верховенством права найбільш сприятлива за правами власності та найбільш незадовільна в судоустрої та інституціях.
Компонент на основі опитування отримав вищий бал (0,67) порівняно з компонентом на основі даних (0,32). Загалом оцінка сфери верховенства права у контексті впливу на бізнес-клімату є незадовільною, а покращення потребують усі без винятку сфери.
Економічний індекс верховенства права за 2023 рік для України становить 0,58 – дещо вище ніж середнє значення, що спричинено обережно оптимістичною оцінкою ситуації представниками приватного сектору. Реальні показники функціонування бізнес-середовища та судової системи гірші, ніж суб’єктивне сприйняття респондентів.
Результати індексу висвітлюють існуючі прогалини у сфері верховенства права в Україні, деякі з яких залишаються довготривалими системними проблемами, тоді як інші переважно пов’язані з поточною ситуацією в державі.
Важливим є зв’язок між верховенством права та добробутом громадян. Якби ми покращували показники верховенства права такими ж темпами, як наші сусіди, ми вже були б на 25% багатшими. Відсутність верховенства права гальмує економічний розвиток України.

Дмитро Боярчук

– Які метрики дозволяють визначити стан інституцій, як заміряти верховенство права в державі? EasyBusiness нещодавно презентували дослідження “Економічний індекс верховенства права”. Які основні результати?

Кирило Криволап

Центр економічного відновлення став аналітичною платформою для формування результатів цього проекту. Національна економічна стратегія України передбачає створення ефективних правових інститутів та забезпечення верховенства права. Економісти неодноразово підкреслювали важливість верховенства права для економічного розвитку та залучення інвестицій.

Наша команда разом із проектом “US Justice for All” запропонувала підхід до розв’язання цієї проблеми. Завдяки їхній підтримці ми можемо бачити перші результати.

Центр EasyBusiness активно займається питаннями дерегуляції, земельної реформи та покращення бізнес-клімату. Ми долучилися до відповідного розділу українського плану, який стосується бізнес-клімату.

Індекс Світового банку свідчать, що Україна перебуває серед країн з низьким рівнем верховенства права, який корелює з з ВВП на душу населення. Ця залежність простежується на будь-якому ринку і в будь-якій країні. Неможливо говорити, що верховенство права автоматично визначає економічне зростання, але воно точно є передумовою для цього.

Отже, практично всі країни, які приєднувалися до Європейського Союзу, демонстрували зростання як рівня верховенства права, так і ВВП на душу населення. Водночас спостерігається кілька категорій країн:

– ті, в яких індекс верховенства права вже був на достатньо високому рівні на момент вступу до ЄС, і після цього спостерігалося зростання лише ВВП;
– країни, де індекс верховенства права зростав разом із ВВП після приєднання, але згодом знизився до початкового рівня, як це сталося в Угорщині;
– держави, в яких індекс верховенства права був доволі високим на момент доєднання.

Ми розробили шестискладову модель множинної регресії. Проведена екстраполяція для України показала, що якби рівень верховенства права в нашій країні був на рівні середнього показника серед сусідніх держав, то ВВП України міг би бути на 23% вищим. Щодо складових, то Україна відстає від середньоєвропейських показників за відсутністю корупції, але перебуває на високому рівні за безпекою на вулицях та близькому на рівня сусідів за обмеженням повноважень уряду.

Що стосується самого економічного індексу верховенства права для України, то спочатку проводили цикл інтерв’ю з експертами, де ми вирішували, яким має бути дизайн індексу. Дійшли до висновку, що він має базуватися на опитуваннях та статистичних даних. Було прийнято рішення розділити фактори за принципом 75 на 25. Тобто 75% індексу ґрунтується на опитуваннях, а 25% – на статистичних даних. Це рішення було прийнято з огляду на те, що наразі не всі необхідні статистичні дані є доступними або достовірними, тому надавати їм більшу вагу в індексі було б недоцільно.

Компоненти на основі опитування включають:

– Права власності (27% ваги) – оцінка того, наскільки дотримуються права власності інвесторів, чи існує ризик їх позбавлення або блокування. Оподаткування та збори, що також віднесено до права власності – оцінка податкового тягаря та впливу обов’язкових платежів на бізнес.

– Виконання договорів (27% ваги) – наскільки сумлінно виконуються договірні зобов’язання між державою, бізнесом та між самими бізнес-структурами, тобто який відсоток з цим стикався (включало вісім питань).

– Судоустрій та судова система (18% ваги) – входять такі аспекти, як доступність, тривалість та вартість судових процесів.

– Анти-корупційна система (18% ваги) – рівень корупції та хабарництва, ефективність антикорупційних інституцій та негативні ефекти лобіювання.

– Інституційна база (9% ваги) – наскільки ефективно уряд використовує свої повноваження для створення системи верховенства права.

Другий блок індексу, який складає 25% у загальній структурі індексу, базується на статистичних даних. До нього входять показники ділової активності, фінансові індикатори (вартість, доступність кредитів тощо), а також статистика щодо функціонування правової системи. Вага кожного із компонентів складає 33%.

Аналізуючи результати за блоком “Право власності”, можна відзначити, що 63% респондентів незадоволені рівнем захисту прав власності в Україні та 54% захистом прав власності через судові процедури. Українах ЄС рівень задоволеності за цими сферами зазвичай 85-90%. Лише 11% опитаних зазначили, що стикалися з ризиком відчуження майна протягом останнього року, 89% не зіштовхувались. Також не було проблем з податковою у 70% випадків, 88% респондентів не стикалися з проблемами, що стосуються справедливості пов’язаними з митною службою.

За виконанням договорів ситуація дещо краща – 72% були задоволені рівнем виконання договорів, 22% зіштовхувалися з ризиками розривання договорів. Для порівняння, за даними Євробарометру, 86% фінів задоволені механізмами забезпечення виконання договорів у їхній країні, тобто вище, ніж в Україні. Подібні опитування за кордоном мають бути для нас орієнтиром. Також виявлено, що майже половина опитаних незадоволена роботою державної виконавчої служби, тоді як приватними виконавцями задоволеність суттєво вища. Щодо тривалості судових процесів – 69% опитаних задоволені. Несправедливі рішення у господарських судах 76% скоріше задоволені, однак 18% прямо зіштовхувалися з корупцією в цих судах.

Стосовно проблем у судовій системі, лише 52% задоволені рівнем незалежності та неупередженості судів. Фізичну доступність судів відзначили 65% опитаних, вартістю задоволені 63% та тривалістю процедур задоволені менше половини респондентів. Субіндекс верховенства права в цілому показав відносно низький результат – 0,54, що є найнижчим показником в індексі.

Щодо державних антикорупційних інструментів, за даними Євробарометру 84% фінів не бачать корупційні ризики в діяльності, тоді як у нас 74%. Задоволені ефективністю державних механізмів боротьби з корупцією як частини антикорупційної системи тільки 47% опитаних бізнесменів. Цікаво, що 20% стикалися з фактами підкупу державних органів. Крім того, 17% зіштовхувалися з підкупом приватних зацікавлених сторін, третина бізнесу відзначає прояви лобізму у своїй сфері. Значення субіндексу – 0,71.

Щодо державних інституцій, за даними Євробарометру, 71% громадян Фінляндії задоволені діяльністю уряду щодо верховенства права, тоді як в Україні таких лише 49%. Що стосується загальної системи урядової побудови здійснення верховенства права, лише 52% опитаних в Україні задоволені цим аспектом.

З позитивних новин – роль громадянського суспільства зростає і лише 30% вважають, що її потрібно суттєво покращувати. Тобто громадський сектор все більше залучається до процесів, ця функція явно працює в державі.Лише половина респондентів задоволена комунікацією державних органів щодо забезпечення верховенства права. Це доволі низькі показники за субіндексом “Інституції”.

Щодо компонентів по аналітиці, то аналізували показники ділової активності, фінансів та правової системи й бізнесу. Вони продемонстрували доволі низький результат – 32%. Доступність фінансів, можливості для ведення бізнесу і кількість справ в судах в кримінальних провадженнях фактично тягне рейтинг вниз. Тобто реальні показники функціонування бізнес-середовища та судової системи гірші, ніж суб’єктивне сприйняття респондентів.

У результаті загальний показник становить 0,58 із максимальної одиниці – це наш показник відносно нормальності. Хороший, здоровий рівень був би в межах 85-90%

– Як до економічного індексу верховенства права привертати увагу суспільства та політичного керівництва, щоб він впливав і підштовхував до відповідних кроків та рішень?

Кирило Криволап

По-перше, є хороша новина, що цей індекс вже наш український, який розроблювала група українських експертів до якого долучено 30 експертів, опитування торкнулось 400 компаній. Це не світовий індекс, який виміряється за сприйняттям на опитуваннях та не рахує кількісні показники. У нас більше категорій на основі даних, деталізованих показників актуальних для України, що торкаються найбільш болючих тем та реалій ведення бізнесу.

На нашу думку, треба продовжувати заміри, цікаво подивитися на динаміку між 2023 і 2024 роками і калібрувати очікування. Адже є цілий ряд професійних компаній і юридичних, і маркетингових, які пояснюють контрагентам, закордонним партнерам, що кількість українських кримінальних проваджень, які заводяться – це не справжні кримінальні справи (як на Заході, а провадження, які мають на меті спричиняти тиск на бізнес. Більшість з них або не доживають до суду, або не переживають перше слухання, тобто якість цих проваджень доволі низька.

Те саме стосується блокування податкових накладних і загалом кількості кримінальних справ. Тому цей індекс показує, де є нормальний рівень, в яких категоріях ми просідаємо і де нам треба суттєво працювати, подвоювати зусилля, наприклад, над питаннями захисту прав власності, виконання договорів, проблемами судової системи.

Необхідно з року в рік комунікувати результати індексу верховенства права. Важливо показувати, що якби ми тягнулися до нормальних показників верховенства права такими ж темпами, як наші сусіди, ми вже були б на 25% багатшими. Одна з ключових причин, чому Росія почала таку широкомасштабну агресію проти України, – саме через те, що вони вважали, що ми є економічно слабкою країною. Порівняння наших ВВП, які становлять 200 млрд доларів проти 600 млрд у Польщі чи 700 млрд у Туреччини, наочно демонструє, як відсутність верховенства права гальмує наш економічний розвиток.

Андрій Саварець

Я б звів до двох основних показників – вимірюваність і застосовність. В напрямку вимірюваності вже рухаються колеги та розвиток сучасних технологій. Проста прозорість державних органів вже дозволяє вимірювати показники, будувати певні моделі. Необхідно показувати, що дослідження, індекси мають практичну застосовність, щоб не було ситуації, коли державні органи просто подивляться, в якому стані ми перебуваємо і на цьому все закінчиться. Має бути застосованість в плані практичного втілення.

Кримінальне право так само впливає на інвестиційний клімат та економічне зростання, як і цивільне право чи господарське і загалом арбітраж. 1,1 млн справ кримінальних проваджень по яких не прийнято рішення, з них 700 тис – це злочини проти власності в основному крадіжки та розкрадання. З іншого боку сюди входять й економічні та корупційні злочини. Ці фактори виливаються в стан, який можна вимірювати різними метриками. Індекс верховенства права спрямований в економічному напрямку, ми ж намагалися виміряти індекс невідворотності покарання. Зазвичай виходять з двох постулатів: 1) злочинець є раціональним, тобто якщо він бачить суворе покарання, то утримається від вчинення – це не так; 2) покарання є невідворотним – це не так. Насправді злочинець скоріше ірраціональний, а невідворотність покарання в Україні взагалі не працює.

Якщо кримінальна справа заводиться, в кінці має бути прийняте судове рішення – або людина має понести кримінальну відповідальність, або має бути виправдана. Тут стикаємося з проблемою – умовно порушується 1000 кримінальних проваджень, вручається підозра 300, до суду доходить 200, притягаються до відповідальності 50, а реальний строк покарання отримують лише 5. Решта або провадження закриваються, або покарання пом’якшується. Тут питання і змагальності і принципу гуманності в кримінальному праві.

У сучасних умовах все це можна виміряти, технології дозволяють оцифровувати не лише кількісні показники, а й якісні стани. Саме якість аналітичних документів, звітів дозволить доносити ці проблеми з кожної “праски” і впливати на прийняття управлінських рішень.

Ми можемо вимірювати кількісні показники ефективності правоохоронних органів – від порушених проваджень до притягнутих до відповідальності. 100% результативності бути не може. Вважається, що цей показник має бути в діапазоні від 50 до 100% залежно від ситуації.

По відкритих даних ми також можемо вимірювати інші показники, наприклад, рішення суддів щодо призначення покарання з випробуванням. За деякими видами злочинів судді призначають умовні терміни у 80-90% випадків. Звісно, право і суд має бути гуманним, особливо якщо людина помилилася вперше, але якщо така практика стає системною, це наштовхує на певні висновки. Можемо аналізувати рішення окремих суддів і визначити, які з них “відмазують” від певних злочинів.

Далі можемо йти в бік більш якісних показників, наприклад, моделювання роботи державних обвинувачів. Відомі ситуації, коли прокурори не з’являються в суди або ведуть одночасно кілька справ, що негативно впливає на ефективність. Також можна аналізувати якість самих судових рішень. Зараз вони мають певні формальні вимоги, але можна перетворити їх на своєрідні “формуляри” з обов’язковими полями, а мотивувальну частину аналізувати окремо. Це дозволить виявляти типові та нетипові ситуації, відсортовувати та аналізувати.

Комплексний підхід з поєднанням кількісних та якісних показників є вкрай важливим для оцінки ефективності правоохоронної та судової систем.

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.