«Велика шкільна автономія», або як естонські школи стали найкращими у світі

Поразки і вади освітніх систем, особливо на міжнародному рівні, звикли пояснювати недостатнім бюджетним фінансуванням, хибами бюрократичної системи, кризами, економічною або політичною нестабільністю. Естонія – приклад країни, що змогла створити ефективну освітню систему, незважаючи на несприятливі для цього умови й у часи найбільш турбулентних економічних трансформацій, що настали після розпаду Радянського Союзу. Реструктуризація естонської освіти відбувалася впродовж найглибшої економічної кризи в умовах тотальної бідності, без жодної зовнішньої підтримки. Вчасно зламавши всі засади централізованого управління освітою і побудувавши на їхньому місці ефективні форми горизонтальної та вертикальної підзвітності, зробивши фінансову автономію шкіл не мрією, а реальністю, що добре функціонує, Естонія до періоду Розширення ЄС 2004 року вже мала найефективнішу освітню систему серед усіх пострадянських країн.

Взявши за приклад фінську модель трансформації освіти ще задовго до тріумфу Фінляндії у тестуванні PISA 2000 року, Естонія стала першою пострадянською країною, що почала процес децентралізації освіти вже у 1993 році – майже одразу після здобуття незалежності від Радянського Союзу. 2006 року естонські підлітки вперше взяли участь у міжнародному тестуванні і продемонстрували одні з найвищих результатів з усіх трьох предметів – математики, читання і науково-природничої грамотності, не тільки серед пострадянських країн, а й порівняно з більш розвиненими країнами ОЕСР. Не здавши жодного разу свої лідерські позиції, 2018 року естонські школярі стали першими у світі (Діаграми 1–3).

Діаграма 1-3

Освітні реформи в Естонії впроваджували паралельно з всеосяжною трансформацією всієї економічної та політичної сфери. Усі реформи були радикальними, непопулярними і стрімкими. Період реструктуризації освітньої системи до Розширення ЄС 2004 року особливо цікавий, адже він дає змогу порівняти національний стабілізаційний потенціал усіх пострадянських країн на стартових, «нульових» позиціях і за відсутності підтримки європейськими і міжнародними фондами.

1. Складники освітніх реформ

Ефективне впровадження економічних і політичних реформ, що часто називають «Естонським економічним дивом», надало поштовх і ресурси для успішної реструктуризації освітньої сфери Естонії, що почалася вже 1992 року з прийняттям Закону про освіту і подальшим затвердженням Національного навчального плану 1996 року. Навіть за часів економічної нестабільності і низьких обсягів ВВП естонська влада усвідомлювала важливість поліпшення національних освітніх стандартів і приділяла велику увагу освіті (Діаграми 4–5) – на рівні більш заможних на той момент держав ОЕСР.Діаграма 4

Діаграма 5

Утім, виділяти великі ресурси на освіту, особливо у період трансформацій, – не єдина запорука успіху. Надважливо побудувати систему ефективного контролю їхнього використання головними бенефіціарами освітніх послуг на місцях – школами й учнями. Саме тому вже з 1993 року відповідальність за забезпечення послуг середньої освіти (від початкової до старшої школи) в Естонії було перекладено на муніципалітети (органи місцевого самоврядування Естонії) та школи. Наразі Естонія має один із найвищих рівнів децентралізації фінансування шкільної освіти порівняно з іншими країнами ОЕСР (Діаграма 6).

Діаграма 6

На послуги освіти припадає найбільша частка витрат муніципалітетів: у середньому від 35% до 38% відсотків щорічно.

Муніципалітети повністю фінансують дошкільну освіту – включаючи заробітну плату вчителів – із власних загальних доходів. Муніципалітети мають право стягувати плату за відвідування дошкільної освіти (у розмірі 20% мінімальної зарплати, у розрахунку на одну дитину), але на практиці це зрідка відбувається.

На початкову, середню та спеціальну освіту муніципалітети отримують цільові гранти від національного уряду, які становлять більше половини всіх муніципальних витрат на початкову та середню освіту. Гранти покривають витрати на заробітну плату педагогічного персоналу, шкільні обіди та підручники. Середня освіта в Естонії безоплатна, з учнів не стягують гроші за підручники, шкільні обіди чи транспортування. Незважаючи на те, що послуги середньої освіти пропонують три типи постачальників-конкурентів – держава, муніципалітети і приватні особи, учні і батьки віддають перевагу саме муніципальним школам, де навчається більше 95% усіх дітей шкільного віку.

Основний чинник ефективного використання розподілених ресурсів на місцевому рівні – велика автономія шкіл, самостійніші лише школи Великої Британії та Нідерландів (Діаграма 7).

Діаграма 7

Сфери, в яких естонські школи користуються найбільшою самостійністю, – це фінансовий менеджмент і управління персоналом (Діаграма 8). Згідно із Законом про національний облік (National Accounting Act) усі школи подають фінасову звітність до центральної бази даних бухгалтерського обліку муніципалітетів. У разі приватного дошкільного закладу чи школи звітність ведуть окремо від рахунків інших установ і підприємств власника.

Діаграма 8

Шкільним директорам надають широку фінансову, організаційну та адміністративну автономію. Навіть на міжнародному рівні директори загальноосвітніх навчальних закладів Естонії мають вищий рівень самостійності у прийнятті рішень щодо планування і подальших асигнувань бюджету в межах школи (Діаграма 9).

Діаграма 9

Директор естонської школи відповідальний за призначення та звільнення викладачів і непедагогічного персоналу, визначення їхніх обов’язків, умов обслуговування та заробітної плати (відносно мінімального рівня, встановленого Міністерством освіти і досліджень Естонії).

Перехід до розширеної місцевої та шкільної автономії паралельно супроводжувався посиленням горизонтальної і вертикальної підзвітності. На національному (вертикальному) рівні високий ступінь децентралізації шкіл контролюється регулярними інспекціями і додатковими заходами підзвітності, за впровадження яких відповідальні Міністерство освіти та досліджень і Департаменти освіти муніципалітетів. Уряд і Міністерство відповідають за державну освітянську політику та загальну стратегію розвитку системи освіти. Міністерство проектує національну навчальну програму, визначає умови і засади фінансування, встановлює вимоги до рівня професійної компетентності педагогічних кадрів, визначає мінімальну зарплату вчителів і веде нагляд за реєстром закладів у шкільній мережі. В інформаційній системі Міністерства, що складається за результатами регулярних інспекцій, генерується великий обсяг даних про результати роботи і на рівні муніципалітетів, і окремих шкіл (включаючи оцінки учнів, загальний рівень успішності в кожному класі, цілі навчання, ліцензії постачальників тощо). До процесу збору інформації також залучено спеціалізовані агентства – Estonian Qualifications Authority, що відповідає за професійний розвиток педагогічного персоналу, та Innove Foundation, що контролює розподіл і використання Структурних фондів ЄС та імплементує проекти у сфері загальної і професійної освіти.

Попри те, що Міністерство освіти та досліджень Естонії має контроль над процесом формування та впровадження засад національної освітньої політики, розробка законодавчих проектів у сфері освіти прозора і публічна та зазвичай супроводжується консультаціями із зацікавленими сторонами. Самостійно Міністерство бере участь лише у першому етапі законодавчого процесу – розробці загальної концепції, структури, сфери застосування тощо. Далі всі розроблені Міністерством матеріали, разом з аргументацією та обґрунтуванням того, чому це необхідно, поширюються серед групи стейкхолдерів, до якої входять представники Асоціації муніципалітетів Естонії (Association of Municipalities of Estonia), Асоціації міст Естонії (Association of Estonian Cities), Естонської асоціації директорів шкіл (Estonian Association of Heads of Schools), Асоціації директорів дошкільних навчальних закладів Естонії (Association of Heads of Pre-school Educational Institutions of Estonia), Асоціації викладачів (Association of Teachers), Естонської спілки освітянських кадрів (Estonian Education Personnel Union), Асоціації батьків (Association of Parents), Спілки учнівської ради Естонії (Estonian School Student Council’s Union), а також члени асоціації приватних шкіл і представники бізнесу та роботодавців. У процесі спільного обговорення вносять зауваження і корективи, які беруть до уваги на стадії фіналізації законопроекту.

Якщо державні стандарти та інспекції мають на меті виконання наглядової функції, то найважливішою площиною, де відбувається побудова успішної освітньої системи, є саме горизонтальна підзвітність – плідна взаємодія шкіл і головних стейкхолдерів. Горизонтальний контроль передбачає інтенсивне залучення батьків, місцевих громад та інших зацікавлених сторін у процеси прийняття рішень щодо якості освіти, планів розвитку школи, управління людськими ресурсами і розподілу шкільних бюджетів. Як і на національному рівні, муніципалітети діють згідно з чітко визначеними бюджетними календарями, а навесні надають директорам шкіл бюджетні плани на наступний фінансовий рік. Перш як отримати остаточне схвалення органами місцевого самоврядування, бюджети переглядають у муніципальних школах демократично обрані піклувальні ради, що складаються з батьків, вчителів, учнів і зовнішніх освітніх експертів (Таблиця 1). Рішення щодо оплати праці виносить директор на обговорення зі спілкою вчителів і піклувальною радою і тільки потім їх передають на офіційне затвердження власнику школи (державі, муніципалітету або приватній особі). Законність дій директора школи щодо використання бюджетних коштів у межах навчального закладу регулюються статутом школи і Законом про базові школи та вищі середні школи (Basic Schools and Upper Secondary Schools Act).

Бюджети всіх муніципальних шкіл публічно доступні на їхніх веб-сайтах, а бюджети державних шкіл – на веб-сайті Міністерства освіти та досліджень Естонії. Усі школи зобов’язані мати трирічні плани розвитку та публікувати їх разом із статутами на відповідних веб-сайтах. І в муніципальних, і в державних школах ці плани розробляють у співпраці між піклувальними радами та директорами шкіл.

2. Уроки для України

Естонська система наявно демонструє успішну імплементацію «bottom-up» підходу – те, задля чого впроваджують децентралізацію державного управління у сфері освіти: сильні громади, школи і піклувальні ради, які самостійно приймають актуальні для населення рішення, виходячи зі своїх можливостей і потреб, і водночас мають вагомий вплив на прийняття освітніх рішень на національному рівні. Піклувальні ради оцінюють і контролюють діяльність директора і викладачів, висловлюють свою думку щодо якості освіти і колегіально впроваджують зміни задля її підвищення.

Децентралізація освіти і посилення впливу шкіл та піклувальних рад в Естонії пройшли довгий шлях (з 1993 до 2006 року) до моменту, коли успіхи естонської освіти стали очевидними на міжнародному рівні. Формально українська система шкільного менеджменту тільки зараз встала на шлях автономного розвитку, що існує в Естонії вже чверть століття. Стаття 29 «Закону про освіту», прийнятого 5 вересня 2017 року, уможливлює створення шкільних піклувальних рад, які за законом мають широкий спектр повноважень – від контролю за виконанням кошторису та бюджету закладу освіти до участі у формуванні навчального плану та розробці стратегії розвитку школи. Створення піклувальних рад із розширеними повноваженнями має за мету підвищити якість надання освітніх послуг і ефективність використання місцевих ресурсів на освіту. Піклувальні ради повинні замінити батьківські комітети, що існували ще з часів Радянського Союзу, і сфери впливу яких обмежувалися лише збором коштів із батьків для «закриття» поточних господарських питань. Фактично ж процес заснування піклувальних рад наразі проходить повільно, передусім через брак досвіду та інертність зацікавлених сторін, які досі не усвідомлюють суті реформи децентралізації і живуть пережитками централізованого управління, сподіваючись на те, що хтось врешті-решт прийме рішення за них.

Концепція всеосяжної шкільної автономії на цьому етапі може здаватися недосяжною для України, та певні кроки до освітнього самоуправління на місцевому рівні потрібно робити вже зараз. Серед них:

• заснування відділів освіти в усіх без винятку ОТГ із подальшим формуванням піклувальних рад, до складу яких включити головних стейкхолдерів: директорів шкіл, педагогів, батьків, учнів, випускників, представників організацій і роботодавців (як це визначено у Законі);
• передача функцій із контролю над розподілом бюджетних коштів (місцевих бюджетів і освітніх субвенцій), управління кадрами (призначення директорів шкіл, викладацького і непедагогічного персоналу) та оптимізації шкільної мережі (рішення про відкриття та закриття шкіл) із повноважень управлінь освіти держадміністрацій (районних і обласних) до повноважень відділів освіти громад;
• задля уникнення конфліктів і перешкод, що наразі виникають між відділами освіти ОТГ та управліннями освіти держадміністрацій, чітко окреслити останнім їхні функції за нових умов управління, з урахуванням побажань Міністерства освіти і науки України як зацікавленої сторони у дотриманні національних інтересів освітньої політики. Естонія, наприклад, обмежила сферу відповідальності своїх Департаментів освіти «інспекційними функціями»: контролем якості надання освітніх послуг школами муніципалітетів і перевіркою звітності про отримані та використані кошти;
• більш інтенсивна інформаційна і консультативна підтримка представників громад для набуття ними навичок та досвіду і підвищення спроможності до самоуправління, особливо у сфері фінансового менеджменту та управління персоналом.

Усі пострадянські країни отримали в спадок дуже складну і неефективну освітню систему, яка втратила свою дієздатність одразу після зникнення радянської годівнички. І якщо Естонія зрозуміла це одразу і вжила заходів, то Україна чекала і дивилася, як система освіти повільно загниває зсередини. Пройшовши тривалий період трансформації, Естонія довела, що можна самостійно побудувати якісну освітню систему з невеликими фінансовими і людськими ресурсами, навіть у період криз і в умовах нестабільного економічного середовища. Реформа децентралізації надання освітніх послуг, що завершилася всеосяжною шкільною автономією, фіскальною децентралізацією та узгодженими методами горизонтальної і вертикальної підзвітності, – основні чинники ефективності естонської освітньої політики та, як наслідок, найрозумніших у світі школярів.