Що не так з податковою системою України?

23 травня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Що не так з податковою системою України?»

У ній взяв участь Роман Ващук, бізнес-омбудсмен України, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

• Проблема невдоволення зі сплати податків полягає не стільки у високих податках, а в організації системи оподаткування, яка фокусується на меншості сумлінних платників, в той час, як значна частина бізнесу залишається поза системою.
• В питаннях розмірів ставок оподаткування Україна в порівнянні зі світовою практикою виглядає набагато приємніше, рівень оподаткування не є надмірним.
• Факт існування в Україні значного середовища ФОПів свідчить про наявність певного внутрішнього офшору, в якому можуть бути приховані резерви, тому податкова надто зосереджена на виявленні цих ресурсів.
• Податкові перевірки переважно проводяться із презумпцією «злої волі», коли кожен платник податків розглядається як потенційний, і навіть ймовірний, порушник.
• Спроби податкових органів виявити та “вибити” нібито приховані кошти, організовуючи перевірки, є неефективними. Лише 4% від всіх донарахувань у 2023 році було фактично сплачено до бюджету. Це створює конфліктну ситуацію, відштовхує бізнес від співпраці з державою, замість того, щоб сприяти розвитку інновацій та релокації.
• “Дисциплінуючі обставини” стосуються лише легального бізнесу, який і так сумлінно сплачує податки. Водночас ті платники податків, які працюють в тіні, просто ігнорують ці заходи. Очевидна неспівставність логіки – карати добросовісних платників, в той час, як недобросовісні уникають відповідальності.
• Середній і малий бізнес найбільше потерпає від податкових перевірок, оскільки не має великих фінансових можливостей «відбиватися від нападу».
• “Жовта зона”, коли держава та бізнес можуть конструктивно співпрацювати без масштабних перевірок та штрафів в Україні практично відсутня.
• Для перезавантаження податкової системи потрібна комплексна робота – від зміни організаційної культури до запровадження нових законодавчих механізмів взаємодії податкових органів та бізнесу.
• Україні необхідно позбутися застарілого “ручного” підходу до управління фінансовими потоками, який суперечить європейським стандартам, та перейти до більш прозорої, системної моделі. Хоч це й потребуватиме зусиль, але без такої трансформації подальший прогрес країни буде неможливий.

Звіт Ради бізнес-омбудсмена «Податкові перевірки: перевіряй, але довіряй. Звіт за результатами розслідування за власною ініціативою»

Дмитро Боярчук

– Українські підприємства багато скаржаться на податкову систему. Звичайній людині, яка не мала досвіду власноруч сплачувати податки, яка спостерігає зі сторони важко зрозуміти чому підприємці скаржаться. В чому проблема із невдоволенням щодо сплати податків?

Роман Ващук

В першу чергу проблема сприймання полягає в тому, що більшість українців не мають прямого досвіду сплати податків, оскільки це в основному робить за них роботодавець. Лише невелика частина населення, а саме фізичні особи-підприємці, безпосередньо стикаються з податковою системою. Тому для багатьох громадян, які спостерігають за цими дискусіями збоку, складно зрозуміти, у чому саме полягає проблема.

Справа не стільки у високому рівні оподаткування, хоча очевидно, що в жодній країні ви не знайдете бізнес-спільноту, яка була б задоволена рівнем податків. Загалом всі вважають, що вони є занадто високими, неефективними та несправедливими. Однак у порівнянні з іншими країнами рівень оподаткування в Україні не є надмірним.

Проблема полягає в тому, що лише невеликий відсоток бізнесу повністю сумлінно сплачує податки. Саме на цій меншості зосереджуються зусилля податкових органів, оскільки їх простіше “вижати” додатково. При цьому значна частина бізнесу працює в тіні та взагалі уникає сплати податків. Таким чином, “білий” бізнес, який намагається працювати прозоро, зазнає непропорційно більшого тягаря.

Виникає ситуація, коли стимули скоріше спрямовані у зворотному напрямку. Деякі підприємці навіть скаржились, що коли вони вийшли з тіні та почали сумлінно сплачувати податки, на них посилили тиск з боку податкових органів. Це робить привабливішим варіант знову “піти в тінь”.

– Міністерство фінансів у комунікаціях часто заявляють, що система ПДВ загалом відповідає європейській. Чи дійсно українська система оподаткування та адміністрування ПДВ відповідає міжнародним практикам?

Щодо ставок, то переважно – так, відповідає.

Щодо практик, то це дивна суміш із диджиталізації XXI століття та архаїчних підходів часів князя Ігоря. Факт існування в Україні значного середовища ФОПів свідчить про наявність певного внутрішнього офшору, який частково підтримує легітимний мікро- та малий бізнес, але й часто використовується, щоб обходити оподаткування.

Тому податкова служба вважає, що в цьому сегменті бізнесу є приховані резерви, за якими потрібно влаштовувати походи й “вибивати” під час виїзних перевірок з Києва в регіони. Саме таке налаштування податківців ми назвали у звіті презумпцією “злої волі”.

Наприклад, один український бізнесмен, який заснував філіал своєї компанії в Канаді, був приємно здивований, що канадська податкова просто приймає його документи, вважаючи його дії добросовісними, на відміну від України, де, переважає протилежна презумпція – платники податків відразу сприймаються як підозрювані.

Ця психологічно-оперативна настанова створює токсичне середовище у спілкуванні бізнесу з податковою, що нівелює позитиви від рівня оподаткування чи встановлення певних автоматизованих систем.

– Офіційна позиція Мінфіну посилається на Податковий кодекс, де є норма про презумпцію правомірності дій платника податків. Однак, на практиці ситуація виглядає протилежною. Як вирішити цю проблему?

Це можна було б перевірити на підставі аналізу статистики адміністративних та кримінальних проваджень щодо порушення цієї статті Податкового кодексу порівняно з іншими процесуальними порушеннями.

Тут ми б побачили, наскільки по-різному працюють дві норми Податкового кодексу. Питання обговорюються на різних рівнях, і, залежно від публічності, висловлюються по-різному.

Навіть на внутрішньому рівні, в Міністерстві фінансів визнають, що проблема існує. Сам факт, що у Національній стратегії доходів на першому місці стоїть необхідність відновлення довіри, вже є певним визнанням цієї проблеми.

Тут постає питання про необхідність перебудови психології самої податкової служби. Цю проблему обговорюють вже давно, але обставини воєнного стану дозволили відкласти її вирішення. Однак, в умовах війни, коли йдеться про виживання та виснаження, потрібно встановлювати нові правила гри. Тимчасовими заходами вже неможливо керувати понад два з половиною роки – потрібна більша структурованість і постійне керівництво, спрямоване на зміну організаційної культури.

– Цей процес має розпочатися з політичних рішень, що має бути першим кроком?

Керівник Податкового комітету Данило Гетьманцев зареєстрував законопроєкти про перезапуск керівництва ДПС і Митної служби, але, за різними причинами, їх досі не можуть винести на голосування. За наявності політичної волі таку реорганізацію можна було б провести.

Знаючи, як читати переписки як з центрального апарату, так і з регіональними податковими органами, бачу, що вся система тримається згори вниз, але ніхто досі не зміг провести серйозної реформи чи структурної перебудови цієї системи.

– Ваші аналітичні звіти є якісними та інформативними, дуже тонко підібрані акценти. Зокрема, висновок про те, що 99% платників податків сплачують податки добровільно, а перевірки малоефективні, є дуже серйозним. Яка реакція Мінфіну та податкової, вони пояснили чи заперечили це?

Основне пояснення полягає в тому, що не можна покладатися лише на цю статистику, оскільки існують ефекти демотивації та залякування платників податків.

Мені здається, що пояснення Мінфіну, ніби 99% платників податків сплачують їх дисципліновано саме через ці перевірки, не зовсім коректне.

На початку повномасштабного вторгнення бізнес певною мірою виявляв добру волю – люди наперед сплачували податки, переказувати кошти безпосередньо на рахунки НБУ, тобто не ховали гроші від держави. Це була можливість для певного перезапуску відносин між бізнесом і державою, хоча й у дуже складних та хаотичних умовах.

Однак податкові органи продовжують твердити, що в Україні традиційно бізнес ховає кошти, а держава тяжко з цим бореться. Саме держава, як носій монополії на застосування закону та сили державного апарату, має взяти на себе ініціативу із зміни цієї парадигми. На жаль, з кінця літа 2022 року процеси збору податків значною мірою повернулися до старих механізмів. Західні партнери тиснуть, щоб відновити більш повноцінне наповнення державного бюджету.

Тепер для перезапуску відносин бізнесу та держави потрібні структуровані кроки, навіть якщо будуть прийняті законопроєкти про перезапуск ДПС і митної служби за участі міжнародних партнерів. Цей механізм в українських реаліях може виявитися дієвим.

Повертаючись до князя Ігоря, слід сказати, що його кар’єра збирача податків не завершилася особливо успішно. З ним відбулося певне роздвоєння особистості у дуже прикрий спосіб. Ця спроба податкових органів виходити і збирати, стверджуючи, що десь лежать 400 мільйонів чи 20 мільйонів, а потім організовувати перевірки, щоб нарахувати саме ці суми, які вони вважають прихованими, не приносять користі держави.

Як показує статистика, у 2023 році лише 4% від усіх донарахувань фактично надійшло до бюджету. Бачимо неефективність такого підходу. Він відштовхує бізнес від співпраці з державою, хоча й дає можливість виконати певні формальні показники щодо донарахувань. Але в судах оскаржується дуже мала частка цих донарахувань. При цьому, можливо, держава навіть більше витрачає на все процесування, ніж врешті-решт отримує в доходах до бюджету. Це також вимиває обігові кошти бізнесу та відволікає керівників від планування релокації, інновацій чи інших важливих завдань, змушуючи їх займатися оплачуванням і стратегуванням судових справ.

– Мінфін фактично відкидає негативний ефект перевірок стверджуючи, що за рахунок переслідування невеликої частини бізнесу, решта буде дисциплінованішою. Але, є багато досліджень, які показують, що значна частина економіки фактично взагалі не зачіпається цими “дисциплінуючими” заходами, незалежно від їхньої жорсткості. Тобто вони стосуються лише легального бізнесу, який і так сумлінно сплачує податки. Їх не турбує неспівставність логіки?

Поки не дуже турбує. Є певна різниця в ставленні податкових органів до великих, в тому числі міжнародних, компаній порівняно з середнім та малим бізнесом. Великі фірми, як правило, мають потужну юридичну та бухгалтерську підтримку, тому їм вдається відбиватися від перевірок та успішно працювати. Водночас саме середній і малий бізнес найбільше потерпає від таких перевірок.

Не весь бізнес в Україні “янголята” – є і компанії, що намагаються ухилятися від оподаткування чи “махлювати”. Тут, скоріше, питання в пріоритетах – так, ці компанії можуть не бути ідеальними платниками податків, але вони все одно створюють додану вартість для економіки.

Друге питання в тому, що податки й звітність – це складні речі. Податкова звітність в Україні навіть більш ускладнена, ніж де інде. В більшості країн, як правило, є зона червоного світла, зона зеленого світла, зона жовтого світла. Держава та бізнес можуть вирішувати технічні чи незначні порушення без повномасштабних перевірок та штрафування. В Україні у великій мірі цього немає, ця частина мотивується боротьбою з корупцією та страхом чиновників, що за вияв будь-якої ініціативи чи дискреції їх можуть звинуватити у змові з бізнесом. Тому замість зони жовтого світла ми опиняємось в сірій зоні, де ці питання вирішуються “за лаштунками”.

Повинно бути налагодження сервісного контакту між податковими органами та бізнесом, без взаємних підозр. Як створити цю зону законодавчо – це є викликом на найближчі місяці та роки.

– Чи вирішаться ці питання перезавантаженням інституцій?

Сигнали йдуть “зверху вниз” – від керівництва. Якщо організаційна культура буде суперечити задекларованій сервісності, то люди продовжуватимуть діяти за старими звичками.

Тому ключову роль тут відіграє саме керівництво, кадрова політика. Якщо ключові посади будуть обіймати фахівці, налаштовані на сервісність та партнерство з бізнесом, то це буде сприяти формуванню нової культури взаємодії.

Крім того, важливо встановити такі правові рамки, які дозволять на “здоровий глузд” вирішувати технічні чи незначні порушення, без повномасштабних перевірок. В Україні ключовою проблемою є погане публічне адміністрування. Так, можна говорити про недоліки судової системи чи правоохоронних органів, але всі ці похідні проблеми виникають через системні помилки в публічному управлінні.

Поєднання пострадянської організаційної культури з псевдоантикорупційною заангажованістю призводить до абсурдних ситуацій, коли за формальні недоліки, такі як пропущена літера в адресі, бізнесу нараховують мільйонні штрафи за приховування складської продукції. При цьому, замість того, щоб конструктивно комунікувати та вирішувати такі дрібні непорозуміння, спрацьовує принцип презумпції “злої волі”.

Варто перейти до презумпції “доброї волі” та налагодити нормальну комунікацію з бізнесом, коли незначні помилки чи недоліки можна вирішувати без застосування санкцій. Це дозволило б спростити життя як для бізнесу, так і для самих органів контролю.

– Можливо якщо Мінфін відмовиться від своїх інструментів все перестане працювати? Все йде від лідерства, але лідерство в країні змінюється – у нас працюють демократичні інститути, президенти змінюються, лідерство змінюється, а податкова практика не змінюється.

В Україні досі зберігається уявлення, що якщо хтось не може ручним чином впливати на фінансові потоки, зокрема до державного бюджету, то він не вважається справжнім керівником країни. Це є хибним поняттям, від якого потрібно відмовлятися, для цього потрібна політична відвага.

Така “ручна” система управління фінансовими потоками, підкріплена формалістичними інструментами, глибоко вкорінена в українську організаційну культуру. Однак, цей підхід абсолютно не відповідає вимогам євроінтеграції та процесам скринінгу, які Україна проходитиме протягом наступних декількох років.

Змінювати цей підхід потрібно вже зараз, хоч це й непросто, адже він надто закорінений в традиціях владних вертикалей. Така зміна може навіть викликати супротив з боку частини бізнесу, адже це є двосторонній, якщо не тристоронній процес. Але все одно його потрібно розпочинати вже тепер.

– Офіційна позиція Брюсселя – 2030 рік визначається як орієнтир для України щодо її наближення до вступу ЄС. У Національній стратегії доходів, яку розробило Міністерство фінансів, викладено бачення стосовно того, в якому напрямку та в якому вигляді Україна має підійти до цього моменту. Яка ваша думка з приводу того, що викладено у документі у контексті європейської інтеграції?

Документ можна зрозуміти, Національна стратегія доходів відображає доволі ортодоксальний підхід до організації системи державних фінансів. Він, вочевидь, підготовлений у співпраці з міжнародними фінансовими організаціями й відповідає їхнім рекомендаціям.

Проте, в Україні є певна невідповідність між формальними ознаками та реальною організаційною культурою. Тут важливо розуміти, що насамперед необхідно відновити довіру між бізнесом та державою, лише тоді можна буде ефективно втілювати прекрасні ідеї, закладені в стратегії.

У цьому контексті необхідним є посилення ролі Міністерства фінансів у визначенні завдань та KPI для Державної податкової служби. Виглядає дивною ситуація, коли Міністерство фінансів нібито не має права встановлювати показники для свого підрозділу без окремого закону Верховної Ради. Це, безсумнівно, потребує вирішення.

Крім того, при розробці податкової політики необхідно враховувати ширший економічний ефект, а не лише вузькопрофесійний підхід податківців. Тому тут потрібно загальноурядова стратегія на підвищення ролі саме Міністерства фінансів у визначенні того чим і як займається податкова.

– Щодо питань податкової звітності, йде дискусія щодо її обтяжливості та відповідності до європейських практик, застосування інвойсів, впровадження інструментів, на кшталт РРО, без належної гнучкості та врахування реальних потреб бізнесу. Які Ваші спостереження з питання податкової звітності?

В Україні часто спостерігається культ “буквальності” та “всеохопності” в застосуванні певних податкових вимог, без належного врахування реальних життєвих ситуацій. Якщо РРО, то всюди. Наприклад, встановлення РРО навіть на кавові автомати є дуже показовим.

Така уніфікована вимога без гнучкості та наявності винятків, коли насправді необхідність в “онлайн-звітності” може бути виправданою лише для великих торгових точок (наприклад, заправки), а не для дрібних постачальників послуг. Це створює невиправдані адміністративні перешкоди для бізнесу, особливо малого та мікро.

Такий підхід, коли штучно поширюються певні вимоги без врахування реальної ситуації, зрештою, призводить до того, що підприємці змушені вдаватись до неформальних домовленостей з органами контролю. Це, своєю чергою, підриває довіру в суспільстві та породжує корупційні ризики – явища, несумісні з курсом на європейську інтеграцію.

Загалом, в Україні ситуація дуже різна, дуже нерівна. Є речі спрощені, диджиталізовані набагато краще ніж в інших країнах.

Співвідношення простоти податкової звітності для дрібних ФОПів в Україні порівняно з іншими країнами, зокрема США, також демонструють, що в окремих сферах Україна може випереджати міжнародні практики. Водночас проблема полягає в надмірній бюрократизації та нав’язуванні специфічних, лише для України, вимог у звітності.

Маємо нагальну потребу в реформуванні системи податкового адміністрування в Україні шляхом відмови від “культу буквальності”, впровадження гнучкіших підходів, які б враховували реальні потреби бізнесу, та забезпечення передбачуваності у взаємодії держави з підприємцями. Лише комплексний підхід, поєднаний з відновленням довіри, зможе забезпечити справжній прогрес у цій сфері.

– Малий та середній бізнес не має бажання розвиватися.  Частково це через розмір оподаткування, але значна частина відзначає саме адміністрування. Підхід князя Ігоря «стягувати податі з древлян» він стримує розвиток, чи наповнює бюджет, який стимулює розвиток?

Такий підхід однозначно стримує та демотивує людей. Щоб розвиватися і зростати бізнес потребує передбачуваність. Звісно, війна, де може прилетіти ракета кожночасно, є елементом сам по собі непередбачуваним. Тим самим держава повинна компенсувати це передбачуваністю свого підходу до оподаткування.

Тому, навіть можна вітати при всіх дискусійних нюансах існування тексту стратегії – це принаймні дає певне поняття. З тим можна дискутувати – є петиції, є пропозиції, як змінити, але принаймні воно так не з’являється, як грім з ясного неба.

Адміністрування в Україні є якраз найбільш непередбачуваним, і в цьому є його шкідливість. Ви можете вважати, що вас будуть трактувати так, раптом видадуть рішення, яке буде зовсім інакше, і наступних два роки ви судитеся замість того, щоб розвивати свій бізнес. Отже, країна, яка хоче перемогти у війні на виснаження, не може виснажувати саму себе непередбачуваними кроками.

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.

Підпишіть петицію про перегляд Національної стратегії доходів 2024-2030, яка може вбити український бізнес та економіку https://petition.kmu.gov.ua/petitions/6286