Перекроєння агронауки – коли менше означає більше: досвід Нідерландів

Глобальну трансформацію, якої зазнав сільськогосподарський науковий сектор Нідерландів, можна назвати найрадикальнішою в Європі. Аграрну наукову інфраструктуру, що множилася та розросталася впродовж десятиліть, визнано недієздатною, передусім через те, що вона перестала задовольняти потреби основних користувачів результатів досліджень – фермерів. Заскладні бюрократичні ланки знищували, незапитані користувачами дослідження припиняли, науково-дослідницькі інститути зменшувалися у кількості і масштабах, а некомпетентні наукові кадри відстороняли або перекваліфіковували. Наразі нідерландська агронаука – одна з найпровідніших у світі, та цьому статусу передував тривалий період криз, реструктуризацій, непопулярних рішень і вимушеної економії. І навіть якщо досвід Нідерландів неможливо реплікувати в усіх країнах, що розвиваються, ринкові умови однакові для всіх і до них треба адаптуватися.

1. Місце агросектору Нідерландів у Європі та світі.

Нідерланди, маючи у своєму розпорядженні лише 41 543 км² суші з населенням трохи більш як 17 мільйонів (менш, аніж у деяких найбільших містах світу), є другим найбільшим експортером продуктів харчування у світі. Нідерланди експортують більше продовольчих товарів, аніж будь-яка інша європейська країна, включаючи набагато потужніших за територією і населенням сусідів, таких як Німеччина, Франція або Італія. Обсяг голландського експорту сільськогосподарської продукції 2018 року становив €90,3 млрд, більше експортували лише США (Діаграма 1).

Реформувавши засади агронауки наприкінці ХХ століття, Нідерланди володіють найефективнішими методами землеробства у світі: врожайність картоплі становить 50 тонн на один гектар (середній показник у більшості країн – 22.5 тонн), використання води господарствами зменшено на 90%, майже повністю виключено використання хімічних пестицидів у рослинництві та антибіотиків у тваринництві. Голандські ферми є найпродуктивнішими у ЄС: оброблюючи лише 0,4% європейських орних земель, фермери в Нідерландах виробляють 6,4% загального обсягу сільскогосподарської продукції Європи (Діаграма 2). Обсяг виробництва агропродукції однієї голандської ферми складає в середньому 414,6 тис. євро на рік – це найбільший показник в Європі (Діаграма 3).

2. Передумови кризи у секторі сільськогосподарської науки.

«Голод у воєнні часи ніколи не повинен повторитися», – з таким планом Нідерланди (і більшість європейських країн) вступали у другу половину ХХ століття. Сільськогосподарський сектор розширювався, державні інвестиції в освіту, дорадництво і дослідження збільшувалися. За фінансової підтримки Плану Маршалла, що надійшла 1948 року, почався тривалий процес модернізації аграрного сектору: посилення використання земель і розширення сільськогосподарського виробництва. 1950-ті та 1960-ті роки в Нідерландах відзначилися різким збільшенням масштабів і чисельності науково-дослідницьких інститутів, експериментальних станцій, регіональних демонстраційних ферм.

За щедрої урядової підтримки сільськогосподарська інфраструктура знань зростала: ускладнювалася мережа державних дослідницьких агенцій та інститутів, зв’язок між ними зрідка підтримувався, дослідження дублювалися, дедалі частіше співіснували заклади з однаковими функціями і завданнями. Зв’язки з університетами ставали слабкими та недостатніми для передачі знань. Майже скрізь розширення персоналу відбувалося швидше, аніж фінансування, внаслідок чого збільшувалася частка науково-дослідних фондів, яких вистачало лише для виплати зарплат, відчувалася гостра нестача бюджетних коштів для проведення досліджень.

1950-ті та 1960-ті роки в Нідерландах відзначилися різким збільшенням масштабів сільскогосподарського наукового сектору. Зв’язок між чисельними інституціями рідко підтримувався, дослідження дублювалися, все частіше співіснували заклади з однаковими функціями.  Науково-дослідних фондів вистачало лише для виплати зарплат, відчувалася гостра нестача бюджетних коштів для проведення досліджень.

3. Реорганізація і консолідація наукових структур

Подальше розширення урядового сектору було визнано небажаним і нездійсненним через такий, що стрімко зростає, державний дефіцит і борги. Покрокові зміни, внесені для адаптації спроможності та функціонування системи агронауки до нових напрямів політики та скорочення бюджетів, виявилися недостатніми для подолання структурних вад сектору, таких як відсутність критичної маси у фундаментальних дослідженнях і невідповідність прикладних досліджень потребам фермерів, виробників і суспільства загалом. Спираючись на рекомендації дорадчого комітету, уряд вирішив реструктурувати всю систему знань у галузі сільського господарства.

Наступні 25 років можна охарактеризувати як безперервний процес консолідації та раціоналізації нідерландських сільськогосподарських науково-дослідницьких закладів. Цей процес набрав обертів, коли фінансування стало вкрай жорстким, особливо після 1980 року.

Першим кроком у перегляді пріоритетів агронауки стало усунення Національної ради сільськогосподарських досліджень (що з 1972 року була єдиним монопольним органом, який керував усіма напрямами сільськогосподарських досліджень та їх фінансування на кожні 4–5 років) від координаційних і планувальних функцій. Раду перетворено на консультативний комітет, що виконував довгострокові дослідження. Провідну роль набула новостворена Дирекція сільськогосподарських досліджень (Directorate of Agricultural Research, DLO), підпорядкована Міністерству сільського господарства (наразі – Міністерство сільського господарства, природокористування та якості продуктів харчування, Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality). Під її управління перейшли всі науково-дослідницькі інститути у сфері сільського господарства.

Процес консолідації та раціоналізації нідерландських сільськогосподарських науково-дослідницьких закладів почався у 1980 році (коли фінансування стало вкрай жорстким) і тривав майже 25 років.

Подальший крок до консолідації сільськогосподарських досліджень у межах Міністерства було зроблено 1981 року. Кількість науково-дослідницьких інститутів Дирекції сільськогосподарських досліджень скоротилася з 22 до 11. Замість традиційного географічного поширення сільськогосподарських науково-дослідних можливостей лише дві локації – Вагенінген і меншою мірою Лелістад – обрано місцями для концентрації дослідницької інфраструктури. Кількість управлінь, що несуть адміністративну відповідальність за один або кілька суб’єктів сільськогосподарських досліджень, скоротили з дев’яти до трьох. Утримання великої кількості експериментальних станцій також стало занадто дорогим, менш запитаною виявилася необхідність адаптації інновацій до регіональних обставин, зменшена кількість фермерів могла набагато легше подорожувати (або користуватися інтернетом), щоб налагодити контакт із центральними об’єктами у Вагенінгені або Лелістаді. Тому 1989 року кількість експериментальних станцій скоротили з дев’яти до двох.

У тому ж 1989 року відбулася ще одна важлива реорганізація. Як перший крок до приватизації, Дирекцію сільськогосподарських досліджень було розділено на Дирекцію науки і техніки (DST, Directorate of Science and Technology, з 1995 року – Дирекція науки та передачі знань, Directorate of Science and Knowledge Transfer, DSKT), відповідальну за наукову політику і фінансування, та на Дирекцію сільськогосподарських досліджень (Agricultural Research Department, DLO). У цій новій структурі DSKT визначала наукову політику та контроль науково-дослідного бюджету, тимчасом як DLO керувала виключно напрямами досліджень підпорядкованих їй інститутів.

Таким чином, державне фінансування досліджень Міністерство здійснювало через DSKT, а DLO була відсторонена від наукової бюджетної політики і займалася лише сільськогосподарськими дослідженнями. Це також стало початком іншого виду фінансування агронауки – між DSKT та DLO встановлено відносини клієнт-постачальник, тимчасом як традиційний бюрократичний стиль управління було замінено на більш комерційний, підприємницький. Старі бюрократичні зв’язки між різними суб’єктами було перервано, з’явилися нові контрактні домовленості.

Обидві дирекції мали дедалі більше покладатися на ринок за своїм фінансуванням і стикатися з ринковою конкуренцією. Купуючи дослідницькі послуги у Дирекції досліджень сільського господарства (DLO), Дирекція науки та передачі знань (DSKT) стала єдиним найважливішим фінансувачем сільськогосподарських досліджень у країні. Таку структуру управління зміцнили за рахунок позбавлення статусу «державного службовця» серед науковців і створення конкурентних взаємовідносин: дослідження стали продуктом чи послугою. Започатковано багаторічні науково-дослідні програми, якими керувалися наукові працівники відповідних управлінь Міністерства. Програми почали складатися з проектів, які замовляли на підставі пропозиції та планів, актуальності дослідницького питання.

Нова структура створила додаткову гнучкість для Міністерства у розподілі коштів між темами, науково-дослідними сферами та інститутами. Дослідникам довелося засвоїти нові компетенції (у складенні заявок та управлінні проектами), а деякі інститути зіткнулися із серйозними перебудовами.

Замість єдиної монопольної структури, що з 1972 року координувала напрями і фінансування агронауки, 1989 року було створено дві відокремлені організації – одна контролює науково-дослідний бюджет, інша керує дослідженнями підпорядкованих їй інститутів. Між організаціями встановлено відносини клієнт-постачальник, традиційний бюрократичний стиль управління замінено на більш комерційний, підприємницький – дослідження стали продуктом чи послугою.

У 90-х роках Дирекція сільськогосподарських досліджень стала окремою фундацією – Фондом сільськогосподарських досліджень (Foundation for Agricultural Research), що охоплює сільськогосподарські науково-дослідні інститути та дві експериментальні станції. Найбільш революційні зміни відбулися 1999 року, коли Фонд сільськогосподарських досліджень було приватизовано і він став організацією, що діє на контрактній основі. Дирекцію сільськогосподарських досліджень реструктуризували й офіційно приватизували та відсторонили на від Міністерства. Урядова роль зводилася лише до призначення членів Наглядової ради Фонду (Supervisory Board).

4. Зміни процедури узгодження тематик досліджень

У період між 1990 і 1995 роками всі дослідницькі проекти  згруповано у дослідницькі програми, які часто збігалися з різними науковими групами в кожному науково-дослідному інституті. Таким чином, переважальну на той час інституційну основу фінансування Міністерством визнано неефективною. 1996 року Міністерство почало фінансувати повну вартість науково-дослідницьких програм замість інститутів. Фінансування здійснювалося на період у 4 роки. Щорічно Міністерство мало право змінити обсяги фінансової підтримки, що в більшості випадків були зменшені. Кожну дослідницьку програму контролював керівний комітет. Членів цих комітетів обирали серед відповідних дирекцій Міністерства та інших зацікавлених сторін. Від 1998 року синергія між інститутами посилювалася, а більшість науково-дослідницьких програм поділялися на окремі проекти, що були результатами співпраці кількох інститутів.

У 1996 році Міністерство почало фінансувати не окремі інститути, а конкретні науково-дослідницькі програми. Фінансування здійснювалось на період у 4 роки. Щорічно Міністерство мало право змінити обсяги фінансової підтримки програми, що в більшості випадків була зменшена. Кожну дослідницьку програму контролював керівний комітет.

2003 року загальний обсяг коштів, які виділяли на дослідження, було поділено на чотири категорії: (1) базове або основне фінансування – 20%; (2) дослідження на підтримку сільськогосподарської політики – 40%; (3) правові зобов’язання – 25%; (4) фінансування конкурсних проектів – 15%. Кожну дослідницьку програму оцінюють на основі низки критеріїв, таких як якість результатів, аплікативність знань з погляду користувачів, ефективність витрат, актуальність для політики Міністерства і суспільства загалом.

5. Революційний крок

Нідерланди сформували багату культуру оцінювання на всіх рівнях. Оцінювання дуже поширене і його регулярно здійснтьюю на різних рівнях: дослідницькі групи, проекти, програми, політичні ініціативи. Через деякий час глобальні трансформації, що відбувалися у сфері сільськогосподарської наукової мережі впродовж 80-х років, визнали недостатніми. 1995 року Міністерство зробило висновок про наявність зайвого дублювання функцій і непотрібної конкуренції в системі сільськогосподарських досліджень. Було вирішено, що об’єднанням різних науково-дослідних інститутів, орієнтованих на одну дисципліну, можна зменшити обсяги неузгоджених досліджень, посилити міжвідомчі зв’язки та збільшити ефективність розподілу коштів. Як наслідок, між 1987 та 2001 роками відбувався майже безперервний процес концентрації науково-дослідних інститутів та експериментальних станцій. Після закінчення цього процесу залишилося лише сім науково-дослідних інститутів з 11, а саме: Міжнародний інститут дослідження рослин (Plant Research International), Науково-дослідний інститут зеленого довкілля (Research Institute for the Green Environment), Науково-дослідний інститут економіки сільського господарства (Agricultural Economics Research Institute), Інститут дослідження тварин (Institute for Animal Research), Науково-дослідний інститут агротехнологій і продовольчих інновацій (Research Institute for Agro-technology & Food Innovations), Центральний інститут із контролю за хворобами тварин (Central Institute for Control of Animal Diseases) та Інститут безпеки харчових продуктів (Institute for Food Safety).

Між 1987 та 2001 роками відбувався майже безперервний процес концентрації науково-дослідницьких інститутів та експериментальних станцій. Після закінчення цього процесу залишилось лише сім державних науково-дослідницьких інститутів із 11.

Ще одним результатом реструктуризації стало об’єднання Вагенінгенського сільськогосподарського університету (WAU) з державними інститутами Дирекції сільськогосподарських досліджень – досить революційна ідея на той час, бо культура та основні функції обох інституцій сильно відрізнялися. Наприкінці 1980-х років стало зрозуміло, що сукупний ефект скорочення бюджетів у поєднанні зі зменшенням кількості студентів і посиленої фрагментації серед університетських установ загрожує існуванню малого сільськогосподарського університету. Розрізненим науково-дослідним ресурсам багатьох університетських груп не вистачало критичної маси для фінансування досліджень і модернізації устаткування. З іншого боку, державні інститути мали більш критичну масу, а їх науково-дослідні бази були найсучаснішими у країні. Академічна ж свобода окремих професорів та їхніх кафедр була матеріалізована в унікальності їх лабораторій, кабінетів і приміщень для викладання. Міністр сільського господарства, однак, зробив інтеграцію інститутів Дирекції сільськогосподарських досліджень і Вагенінгенського сільськогосподарського університету однією з основних цілей аграрної політики. Ради DLO та WAU було об’єднано, а нового голову призначено 1997 року. Через кілька років до цієї організації також приєдналися Організація прикладних сільськогосподарських досліджень (Organization for Applied Agricultural Research), Політехнічна школа Van Hall Larenstein (Polytechnic School Van Hall Larenstein) та міжнародні навчальні центри (The International Agricultural Centre, International Livestock Research Institute та International Soil Reference and Information Centre).

Після тривалого періоду стагнації з середини 90-х років кількість студентів почала зростати. На початок 2010/2011 навчального року на бакалаврські та магістерські програми до Університету Вагенінген було зараховано більше 2000 студентів (табл. 1).

Сьогодні, маючи близько 6500 співробітників і 10 000 студентів із більш як 100 країн, Університет і дослідницький центр Вагенінген (Wageningen UR – WUR) став одним із найбільших у світі центрів досліджень та освіти в галузі сільського господарства та харчових наук (табл. 2).

Університет Вагенінгена продовжує проводити дослідження та викладання за тими ж правилами, що й для загальних університетів при Міністерстві освіти, культури і науки Нідерландів. Однак міністр сільського господарства наділений особливими обов’язками щодо управління та фінансування. Усі заходи координує Міністерство сільського господарства або вони навіть перебувають під його контролем. Нідерланди – одна з небагатьох країн, де аграрний університет і всі (спеціалізовані) сільськогосподарські школи підпорядковано двом міністерствам – Міністерству освіти, культури і науки та Міністерству сільського господарства, природокористування та якості продуктів харчування. Це означає, що все законодавство про освіту підписує два міністри.

Нідерланди – одна з небагатьох країн, де аграрний університет та всі (спеціалізовані) сільськогосподарські школи підпорядковані двом міністерствам – Міністерству освіти, культури і науки та Міністерству сільського господарства, природокористування та якості продуктів харчування. Це означає, що все законодавство про освіту підписує два міністри.

Під егідою Королівської Нідерландської академії мистецтв і наук (Royal Netherlands Academy of Arts and Sciences, KNAW) відбувається регулярне (раз на шість років) міжнародне оцінювання якості досліджень та освіти. Основні критерії – наукова якість (якість продукції, академічна репутація), продуктивність (стратегія та обсяг), актуальність (наукова та суспільна), життєздатність і доцільність (плани досліджень, SWOT, якість персоналу). Звіти оцінувань публічні.

На сьогодні фінансування фундаментальних досліджень Університету і дослідницького центру Вагенінген складається з бюджетних коштів (розподіл яких базується на кількості докторантів), з конкурсних грантів Нідерландської організації наукових досліджень (The Dutch Research Council, NWO) і коштів, отриманих за рахунок зовнішніх проектів NWO, урядів і приватних підприємств. Міжнародне фінансування набуває дедалі більшого значення. Університет Вагенінген фінансується за загальними правилами, встановленими для нідерландських закладів вищої освіти. Основне фінансування надходить відповідно до кількості студентів і кандидатів наук (перше джерело фінансування). Друге джерело фінансування – конкурсні гранти Нідерландської організації наукових досліджень (NWO).

На сьогоднішній день фінансування фундаментальних досліджень Університету і дослідницького центру Вагенінген скаладається із бюджетних коштів (розподіл яких базується на кількості докторантів), із конкурсних грантів Нідерландської організації наукових досліджень (The Dutch Research Council, NWO) та з коштів, отриманих за рахунок зовнішніх проектів NWO, урядів та приватних підприємств.

2007 року незалежна консалтингова організація Berenschot Groep B.V. здійснила оцінку[1] наслідків приватизації інститутів Дирекції сільськогосподарських досліджень та їх об’єднання з Університетом Вагенінгена з погляду ефективності використання результатів сільськогосподарських досліджень. Оцінка ґрунтувалася на великій анкеті для користувачів, включаючи представників агробізнесу. Згідно з оцінкою, приватизація мала успіх. Попри повну реструктуризацію і падіння потужностей майже на 10%, за словами клієнтів, якість досліджень залишалася на високому рівні. Актуальність і високий рівень досліджень підтверджують і збільшені обсяги публікацій нідерландських вчених у сфері сільськогосподарських наук і за період реструктуризації сектору (діаграма 1), і впродовж посттрансформаційного періоду (діаграма 2).

[1] Beemer, F., K. Rippen, E. Blokland, M. Knobbe, M. van Vliet and L. van der Meeren, Groene kennis (de) centraal? – evaluatie van de wijzigingen in het landbouwkundig onderzoek. Berenschot, Utrecht, 2006.

Звісно, не всі структурні трансформації агронауки, що відбулися у Нідерландах, можна реплікувати в українських реаліях. Та все ж деякі базові кроки треба робити вже зараз:

• здійснення незалежного аудиту діяльності мережі інститутів Національної академії аграрних наук (НААН) на предмет дублювання функцій, ефективності управління (майном і ходом досліджень) і рівня кваліфікації кадрів;
• реструктуризація закладів НААН (за результатами аудиту), ліквідація неефективних, інтеграція найконкурентніших до профільних закладів вищої освіти або галузевих науково-дослідних інститутів;
• категоризація фінансування;
• започаткування нормативних засад регулярного оцінювання якості досліджень і управління (із залученням міжнародних експертів).

Розвиненим країнам пощастило не бути розпещеними невиправдано великими бюджетами і централізованим управлінням, коли хтось інший, а не вони, вирішував, як правильно робити і в якому напрямі рухатися. Вони звикли до так званої accountability, що кожний долар на імпорт треба заробляти, а релевантність досліджень доводити на конкурентних засадах. Крім того, не було ані політичного, ані економічного страху руйнувати те, що вже не приносило користі, навіть якщо спершу це було болісно та викликало загальний опір. Тенденція муміфікувати застарілі структури та вигадувати виправдання для їхнього існування ніколи не допомагала виходити з криз, навіть якщо потреби меншості було короткостроково задоволено.

 Список літератури:

1. Eurostat (2018). Agriculture, Forestry and Fishery Statistics. 2018 Edition, Publications Office of the European Union, Luxembourg
2. Leeuwis, Cees, Ruud Smits, John Grin, Laurens Klerkx, Barbara van Mierlo, and Anja Kuipers. 2006. Equivocations on the post privatization dynamics in agricultural innovation systems. In: Transforum: the Design of an Innovation Enhancing Environment
3. Poppe, Krijn J. 2008. Economic assessment of Dutch agricultural research. Report 2008-032 LEI Wageningen UR, The Hague
4. Roseboom, Johannes and Hans Rutten. 1998. The transformation of the Dutch agricultural research system: An unfinished agenda. World Development Vol. 26, No. 6, pp. 1113-1126
5. Spiertz, J.H.J. and Martin Kropff. 2011. Adaptation of knowledge systems to changes in agriculture and society: The case of the Netherlands. NJAS -Wageningen Journal of Life Sciences 58 (2011) 1–10
6. Wisserhof, Johan. 2000. Agricultural Policy Making in the Netherlands: beyond Corporatist Policy Arrangements? In: J. Van Tatenhove, B. Arts & P. Leroy (eds.), Political Modernisation and the Environment. The Renewal of Environmental Policy Arrangements. p. 175-198. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht