Чому в Україні судова реформа нескінченна?

12 вересня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Чому в Україні судова реформа нескінченна?»

У ній взяла участь Вероніка Крейденкова, координаторка Громадської ради доброчесності, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

• 32% українців вірить у появу спроможних та функціональних інститутів верховенства права до 2030 року (орієнтир для приєднання до Євросоюзу). Однак майже 70% не вірить у позитивні зміни в цьому напрямку в найближчі роки.
• Реальні зміни з конкретними результатами можна буде побачити протягом наступних 4-5 років, але довіра до судової системи будується довго, і цей процес займе значно більше часу.
• Зараз знахожимось на етапі перезавантаження менеджерів судової системи (ті, хто відповідають за призначення). Наступне завдання – відфільтрувати судову владу та залучити до системи нових компетентних та доброчесних людей.
• У системі близько 5000 суддів, очікується призначення 500 нових суддів до апеляційної інстанції та планується оголошення конкурсу ще на 1000 вакансій.
• Основні метрики, що здатні виміряти якість та ефективність судової системи: рівень довіри до судів, здатність системи до самоочищення (коли судді звільняють і виносять вироки суддям за порушення); у цього процесі громадська думка і медіа будуть визначати оцінку.
• Дві основні задачі судової реформи: 1) зміна менеджменту системи (правила відбору тих, хто обирає суддів, щоб уникнути домовленостей та корупційних схем); 2) виконати очищення судової системи, оновити її, перебравши всіх суддів і знайти нових.
• Відповідальними за призначення й управління системою заміни є Вища рада правосуддя (ВРП) та Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС).
• Заробітна плата суддів має бути високою, щоб гарантувати фінансову захищеність, але це не єдиний запобіжник від того, щоб недоброчесні люди були в системі. Також частиною запобігання зловживанням є цифровізація та автоматизація.
• Існують два механізми контролю: дисциплінарна відповідальність та кримінальна відповідальність суддів. Дисциплінарні санкції включають звільнення або адміністративні покарання за непрофесійну поведінку. Серйозні порушення, в тому числі хабарництво, потребують кримінального покарання.
• Важливо, щоб система коригування неприйнятної поведінки суддів працювала ефективно. Важливою є не величина санкції, а її 100%-ве виконання. Домінуючою має бути не суворість покарання, а його невідворотність.
• В Україні принцип «судді обирають суддів» занадто рано запровадили в практику . Суддям надали максимальну незалежність та дозволили їм обирати своїх колег, не позбувшись старих кадрів. У результаті система почала відтворювати сама себе й обернулась провалом.
• Основна задача роботи Громадської ради доброчесності – очищення судової системи, а саме: залучені до конкурсів на посади судді,  надають рекомендації на звільнення суддів, проводять оцінку якості роботи суддів на основі міжнародних стандартів та реальних індикаторів (витрати суддів, політична мотивація рішень). Обґрунтований сумнів є підставою для звільнення.
• Люди бояться судової системи, бо це дороге задоволення. Важливо розвивати культуру вирішення конфліктів через переговори та посередництво за допомогою альтернативних методів, таких як медіація та арбітраж.

Дмитро Боярчук

– Нещодавно CASE Україна провели опитування щодо очікувань появи верховенства права в Україні. Приблизно третина, а саме 31,2% українців вірять, що до 2030 року (орієнтир для приєднання до Євросоюзу) в країні запрацюють ефективні інститути верховенства права. Євроінтеграція фактично включає формування цих інститутів. Однак більшість громадян, майже 70%, не вірить у позитивні зміни в цьому напрямку в найближчі роки.

Наскільки доцільно запитувати пересічних українців про такі складні інституційні питання? Чи дійсно їхня думка важлива, чи варто просто проводити реформи й чекати на результати?

Вероніка Крейденкова

Чи варто запитувати думку людей – однозначно варто. Важливо знати, що українці очікують від судової системи й наскільки їй довіряють. Судова система створена для вирішення конфліктів у суспільстві, тому рівень довіри до неї є індикатором того, як громадяни оцінюють її ефективність.

Якщо не враховувати думку суспільства, ми ризикуємо втратити розуміння реальних проблем. Наприклад, якщо люди хочуть розвивати свій бізнес, але постійно стикаються з перевірками податкових органів, то в них виникає недовіра до держави й судової системи. Це показує, наскільки важливо мати діалог з суспільством та знати їхні очікування.

Рішення мають захищати людей, припиняти неправомірні дії. Коли це не працює, люди починають шукати альтернативні шляхи ведення бізнесу. Якщо суд не гарантує справедливості, вони звертаються до інших “гарантів” – наприклад, до знайомих у податковій або до місцевих чиновників, які мають вплив у районі. Починаються домовленості, які створюють нерівні умови. Ті, хто має “свого” в податковій або суді, отримують переваги, а ті, хто ні – залишаються в програші. Це викривляє конкуренцію та рівний доступ до державних послуг.

Саме тому важливо знати думку громадян, оскільки це показник ефективності судової системи. Звісно, завжди є хтось, хто не буде задоволений рішенням суду, але незадоволеність рішенням і недовіра до інституції – це зовсім різні речі.

– Економічні реформи, такі як приватизація, дерегуляція та лібералізація цін, були здійснені, але ми все одно впираємося у слабкість судових і правоохоронних інститутів. Скільки часу потрібно, щоб в Україні з’явились надійні функціонуючі інститути верховенства права?

Для досягнення рівня довіри, як у скандинавських країнах (80-90%), знадобиться ще 20-30 років точно. Проте для суттєвих змін нам може вистачити 5-6 років. Але ключовий момент: найближчі три роки визначать, як ми будемо жити наступні 30-50 років.

Зараз ми зробили великий крок уперед, перезавантаживши органи судового врядування – менеджери системи, які відповідають за призначення нових суддів і управління системою. Тепер наше завдання – очистити судову владу від тих, хто дискредитував себе, залишивши лише тих, хто заслуговує довіри.

Друге завдання – залучити до системи нових компетентних людей. Але однієї компетенції недостатньо. Наприклад, судді Окружного адміністративного суду відомі своїми рішеннями, які часто грамотно прописані, базуються на практиці ЄСПЛ, але їхня доброчесність викликає сумніви. Тому важливо, щоб нові судді були не лише компетентними, але й доброчесними – з повагою до законів, незалежності та етичними принципами.

Наразі у нас близько 5000 суддів, і цього року ми очікуємо призначення 500 нових суддів до апеляційної інстанції. До кінця року планується оголошення конкурсу ще на 1000 вакансій. Це велика кількість нових людей, які зайдуть в систему. І питання, за якими правилами вони працюватимуть і до яких колег вони приєднаються. Адже ці люди, які стануть суддями, залишаться в системі до 65 років та працюватимуть понад 30 років.

– Як можна об’єктивно виміряти якість судової системи?

Одним з ключових показників є рівень довіри до судів. Наприклад, низький рівень звернень у справах про домашнє насильство може вказувати на відсутність довіри до правоохоронних органів і судової системи. Люди просто не вірять, що їхні справи будуть вирішені справедливо, і часто побоюються повторної травматизації під час судових процесів.

Ефективність судової системи також можна вимірювати її здатністю самоочищуватися. Наприклад, якщо медіа повідомляють про корупційний скандал за участю голови Верховного суду, чи здатна система адекватно реагувати, звільняти й карати? За останні 10 років ми бачили, як судова система поступово очищується. Ще 10-12 років тому було б важко уявити, що голову Верховного суду можуть звільнити, притягнути до відповідальності й відправити до СІЗО. Зараз ми бачимо, що судді не тільки стають фігурантами розслідувань, але й проводяться публічні засідання, вони отримують реальні вироки й відбувають покарання. Це свідчить про позитивні зрушення. Але система ще не ідеальна, і роботи попереду багато. Довіра буде формуватися саме через такі випадки, коли судова система демонструє здатність очищатися.

Не можна оцінювати систему, не запитавши тих, хто безпосередньо користується судовими послугами, тому медіа та громадська думка будуть оцінювати їх якість.

– На якому етапі зараз знаходиться судова реформа? Адже вона триває вже довгий час, постійно оновлюється, де ми зараз?

Якщо грубо розділяти судову реформу, можна виділити дві основні задачі. Перша – це зміна менеджменту судової системи. Люди, які відбирають суддів і вирішують, чи залишатися їм на посадах, мають бути не лише компетентними, а й доброчесними, щоб відбирати кращих і позбавлятися тих, хто не відповідає стандартам. Друга задача – після зміни менеджменту, виконати очищення судової системи та оновити її, перебравши всіх суддів і знайти нових.

Ми зараз знаходимось на етапі, коли змінили менеджмент. За це в країні відповідають два ключові органи: Вища рада правосуддя (ВРП) та Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС).

ВРП – це своєрідний HR судової системи. Вона займається дисциплінарними питаннями суддів, від попереджень до звільнення, а також вирішує питання щодо переведення суддів між судами. ВККС – орган рекрутер, що своєю чергою, відповідає за переоцінку суддів і вирішує, хто залишиться на посаді, а хто ні.

У нас безпрецедентна історія, коли протягом чотирьох років в країні не було ВККС, що фактично паралізувало процес переатестації та відбору суддів. У цей час також не було можливості для ВРП карати або звільняти суддів.

Громадськість тривалий час боролася за нові правила. Нарешті, завдяки участі міжнародних експертів і тиску громадськості, вдалося оновити ВРП та ВККС. На жаль, система має тенденцію до самовідтворення, і довіряти старій еліті судової системи у процесі самоочищення – це ризик. Через це ми й затягнули судову реформу, але тепер є сподівання на реальні зміни.

Органи були оновлені й вже демонструють значно кращі стандарти роботи. Зараз знаходимось на етапі, коли вони мають вирішити важливі завдання: добрати майже 2 000 нових суддів, включаючи суддів Вищого антикорупційного суду, а також провести переоцінку майже 1 800 суддів, які не пройшли оцінювання з 2016 року. Наразі вирішуємо ці рекрутингові та кадрові проблеми та вже маємо відповідальних менеджерів для цього процесу.

– Чи можемо вважати, що процес відбору буде завершенням реформи, а далі потрібно буде працювати над підвищенням довіри?

Так, це залежить від того, як органи впораються зі своїми завданнями – добором нових суддів та завершенням оцінювання. Якщо вони виконають свою роботу успішно, то протягом 3-5 років ми зможемо говорити про завершення одного з етапу реформи.

Щодо наступного етапу – його характер визначить саме цей, нинішній процес, який привертає велику увагу з боку Європейського Союзу. Шлях до європейської інтеграції та вступ до ЄС буде визначати, як наша країна почуватиметься у Союзі і яке ставлення до нас буде. Верховенство права – одна з основних цінностей ЄС, процеси, що відбуваються зараз визначатимуть, як верховенство права буде функціонувати в Україні.

– Що із зарплатами та пенсіями суддів? Це болюче питання для українців, люди реагують негативно на суми, особливо враховуючи, що медіа не дуже позитивно відгукуються про судову систему. Випадок із суддею Князєвим показав, що навіть при високій зарплаті розмір хабаря вражає (2,7 мільйона доларів).

Це складне питання. У суспільстві є залишкове враження, що всі, хто працюють на державу, повинні робити це винятково за ідею. Але реальність інша: так, люди мають бути мотивовані ідеєю, але хороші професіонали в будь-якій країні коштують дорого. Судді мають бути висококваліфікованими професіоналами, оскільки на них покладена величезна відповідальність і влада. Вони приймають рішення від імені України, і одна їхня помилка може мати серйозні наслідки.

У всьому світі хороші судді коштують дорого, і якщо судді дешеві, це може коштувати набагато більше в довгостроковій перспективі. Дешеві судді зазвичай означають малокомпетентних, а це втрата інвестицій для бізнесу та порушення базових прав людини. Наприклад, мало хто пам’ятає, що розгін Майдану почався з рішення Окружного адміністративного суду Києва, що дозволило це зробити. Такі рішення буквально можуть коштувати людських життів. Тому судді, які отримують низьку зарплату, прийдуть в систему не жити на неї, – це велика небезпека. Ми вже проходили цей етап, і суспільству потрібно зрозуміти, що хороший професіонал коштує дорого.

Що стосується випадку з Князєвим: його зарплата становила 300 000 гривень на місяць, що є дуже хорошою зарплатою за українськими мірками. Це явно не було фіналом його кар’єри, оскільки він вважався перспективним представником молодого крила суддів Верховного Суду. Дана ситуація продемонструвала, що хабар завжди може бути більшим за зарплату судді, навіть якщо вона висока.

Зарплата повинна бути високою, але це не єдиний механізм, який гарантує доброчесність. Зарплата – це лише один із запобіжників, щоб суддя відчував себе фінансово захищеним, але також повинні бути інші елементи захисту. Це, наприклад, чіткі правила, що мінімізують вплив людини на процес, як-от автоматичний розподіл справ. Колись цей процес здійснювався вручну, що створювало ризик маніпуляцій. Наразі це автоматизована система, хоч і знаходять способи її обійти, але ризики значно зменшилися. Також введено обмеження терміну перебування на посаді голови суду, що раніше могло тривати до 20 років, створюючи внутрішні правила гри. Цифровізація та автоматизація також є частиною системи запобігання зловживанням.

Якщо ж у системі трапляються порушення, це не означає, що вся система провалилася. Існують два основні механізми: перший – дисциплінарна відповідальність, професійна відповідальність суддів. Наприклад, якщо суддя сів п’яним за кермо, це не обов’язково призведе до кримінального покарання, якщо не було серйозних наслідків. Це може бути адміністративне покарання, позбавлення водійських прав, але суспільство сприйматиме таку ситуацію інакше, ніж якби це була звичайна людина, оскільки суддя має високу зарплату, повинен мати довіру, і його дії впливають на всю судову систему. Дисциплінарна відповідальність передбачає, що суддю можуть звільнити або притягнути до відповідальності за його професійну поведінку.

Важливо, щоб система коригування неприйнятної поведінки суддів працювала ефективно. Це не завжди має закінчуватися звільненням, адже надто жорсткі правила теж можуть завдати шкоди. Однак, кожне порушення повинно викликати адекватну реакцію, а за серйозні проступки має бути невідворотне покарання. Йдеться, зокрема, про кримінальну відповідальність. Якщо суддя взяв хабар, він повинен понести покарання, включаючи позбавлення волі після справедливого розгляду справи.

Багато хто вважає, що всіх корумпованих суддів слід карати довічним ув’язненням, але в розвинених країнах верховенство права базується не стільки на суворості покарання, скільки на його невідворотності. Якщо за хабар у 1000 гривень буде довічне ув’язнення, але воно не буде застосовуватись, це не має жодного сенсу. Навпаки, навіть якщо за аналогічне порушення покарання буде рік ув’язнення, але воно завжди буде виконуватись, система працюватиме ефективніше. Саме невідворотність покарання формує ефективну антикорупційну систему.

– Питання “перезавантаження” судової системи все ще залишається актуальним. Верховний суд пройшов через перезавантаження, нових суддів обирали через відкритий конкурс. Процес сприймався як успіх до останнього часу, коли випадок з суддею Князєвим зруйнував репутацію багаторічної роботи. Чому це стало можливим?

Як представник Громадської ради доброчесності, яка брала участь у конкурсі 2017-2019 років, можу сказати, що вже тоді попереджали, що цей конкурс може обернутись провалом. На той момент ця думка не була популярною серед політичної влади, адже процес подавався як прозорий, із публічними співбесідами та участю громадськості. Але проблема полягала в тому, що реформа Верховного суду була половинчастою – намагалися одночасно задовольнити й судову систему, і громадськість.

Однією з основних помилок було те, що не врахували міжнародного принципу: суддів мають обирати судді, система відтворює сама себе. У країнах, таких як Данія чи Норвегія, де судова система вже є доброчесною і має довіру суспільства, цей підхід працює, оскільки судді обирають до лав собі подібних. Але в Україні, де система не була належним чином очищена, цей принцип лише закріпив існуючі проблеми.

В Україні занадто рано запровадили принцип, де судді обирають суддів. Після Януковича судова влада була тісно пов’язана з виконавчою і законодавчою. Нам потрібно було розірвати цей зв’язок, бо він був небезпечним. Ми вирішили дати суддям максимальну незалежність та дозволили їм обирати своїх колег, не позбувшись старих кадрів. У результаті система почала відтворювати себе. Спочатку здавалося, що це позитивний крок, бо до Верховного Суду прийшли нові люди, деякі з них – справді достойні. Проте врешті це призвело до провалу.

Через напівмірні реформи ми віддали всі ключові процеси самій судовій системі, і тепер маємо ситуацію, коли реформовані органи, як-от Вища рада правосуддя чи Вища кваліфікаційна комісія суддів, фактично згортають реформу. Верховний Суд починає підминати під себе всі інші органи завдяки своєму високому статусу та силі рішень. На жаль, напівзаходи за останні 10 років призвели до того, що досягнення починають зникати, і нам доведеться починати реформу знову.

– Що робить Громадська рада доброчесності, яка має вплив у судовій реформі?

Основна задача Громадської ради доброчесності – очищення судової системи. Ми залучені до конкурсів на посади суддів Верховного Суду та апеляційних судів, а також можемо рекомендувати звільнення суддів. Однак фінальні рішення приймає Вища кваліфікаційна комісія суддів, з якою ми працюємо в тісній взаємодії. Якщо три члени комісії не погоджуються з нашим висновком, він йде на розгляд всієї комісії (10-11 членів), і лише тоді суддя може залишитись на посаді.

Цей інструмент впливу став реальним лише після оновлення менеджменту судової системи. Раніше, під час конкурсу до Верховного Суду, комісія пропускала кандидатів з сумнівною репутацією, не зважаючи на наші зауваження. Сьогодні ж ситуація покращилась, і ми вже маємо близько 30 рекомендацій на звільнення суддів після близько 150 засідань.

Для ВККС кількість звільнених суддів може здатися великою, але насправді це досить мало. Ми все ще доганяємо суддів Майдану, розглядаємо тих, хто має незрозумілі статки, тих, хто покривали п’яних водіїв чи брали участь у більш серйозних корупційних схемах. Така практика створює серйозні проблеми в судовій системі, але завдяки існуючим інструментам поступово відбувається очищення.

– Чи є інструменти для оцінки якості роботи суддів? Як ви визначаєте, чи повинен суддя залишатися на посаді?

Ми використовуємо міжнародно визнані стандарти, зокрема Бангалорські принципи, які визначають, якими мають бути судді. Вони повинні бути незалежними, неупередженими, дотримуватися етичних норм і виконувати свої обов’язки сумлінно. Ці принципи доволі декларативна річ, тому ми наповнили їх індикаторами – конкретними життєвими ситуаціями. Наприклад, етичні норми можуть включати аналіз витрат судді: якщо його витрати явно не відповідають законним доходам, це є підставою для підозри.

Індикатори незалежності включають уникнення політично мотивованих рішень. Наприклад, рішення у справі Юрія Луценка, яке Європейський суд з прав людини визнав політично вмотивованим. Або ж випадки, коли Печерський суд штучно передавав справи з Національного антикорупційного бюро до Служби безпеки України, що взагалі не відповідало закону. Це відразу підпадає під індикатор.

Якщо існує обґрунтований сумнів щодо дій судді, це є підставою для його звільнення. Це закріплено в законодавстві для нових суддів, але для чинних суддів використовується більше в практиці.

– Чому в Україні люди так бояться суддів, хоча це є звичним інструментом вирішення спорів? Як змінити культуру відношення?

Люди дійсно бояться судової системи. У нашій країні перспектива потрапити до суду викликає страх, але погроза “я подам на тебе в суд” є досить поширеною. Проблема в тому, що правосуддя в Україні – це дуже дороге задоволення. Хороші юристи коштують дорого, а судді мають бути хорошими юристами, бо в них є велика влада. Саме тому важливо розвивати альтернативні методи вирішення конфліктів, такі як медіація чи арбітраж, які дозволяють досягти результату швидше, за меншої конфліктності, з меншими витратами та в легший спосіб.

Як це робити? Все починається з освіти та сприйняття, що є конфліктом і як його можна вирішити. Людей потрібно вчити, що конфлікти можна вирішувати без залучення судів, через переговори та посередництво. Україна вже має певні досягнення в цьому напрямі. Наприклад, програма медіації для неповнолітніх, яка дозволяє дітям уникнути кримінального тавра за дрібні правопорушення, через що вони мають шанс виправитися. Це чудовий приклад, як медіація може працювати на користь суспільства. Важливо поступово поширювати ці практики й на більш серйозні сфери, такі як бізнес.

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.