«Бюджет-2025: чого чекати українцям?»

1 жовтня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Бюджет-2025: чого чекати українцям?»

У ній взяла участь голова комітету з питань бюджету Верховної Ради України Роксолана Підласа, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

У 2023 році глобальні зміни до державного бюджету стосувалися збільшення видатків на сектор безпеки та оборони за рахунок перерозподілу військового ПДФО з місцевих бюджетів до державного.
На 2024 році бюджет був запланований за даними, що не враховували фактичних видатків. Через проблеми з військовою допомогою від США, Україна перенаправила 213 млрд грн на закупівлю та військової техніки, що призвело до необхідності додаткових змін до бюджету.
Новий пакет податкових змін передбачав надходження у розмірі 125 млрд гривень, проте очікування знизились до 30 млрд гривень. Після першого читання, коли додали податок на банки, прогнозовані надходження збільшилися до 58 млрд гривень у 2024 році
Обмінний курс на 2024 рік закладено на рівні 41,4 грн за долар, на 2025 рік – 45 грн. Можливі ризики балансуються завдяки перевиконанню імпортного ПДВ та міжнародній фінансовій підтримці.
Очікувані надходження від податкового пакету на 2025 рік складають 126,7 млрд гривень.
Власні доходи бюджетних установ у 2023 році склали 812 млрд грн – третина всіх доходів. Більшість з них, це натуральна допомога, що обліковується бюджетними розпорядниками сектору безпеки та оборони. До власних доходів бюджетних установ також входять кошти на спеціальних рахунках НБУ та класичні доходи (благодійсні внески, тощо).
У 2025 році Мінфін планує повернути фінансування на дороги, що викликало занепокоєння через можливість неефективного використання коштів в умовах війни.
У попередньому році всі джерела фінансування дорожнього фонду, включаючи акцизи, були спрямовані на загальний фонд бюджету для забезпечення оборонних потреб, а підтримка дорожньої інфраструктури здійснювалася з резервного фонду уряду за запитом військових.
У пропозиціях проекту державного бюджету на 2025 рік уряд планує виділити 42,5 млрд гривень на будівництво доріг, включаючи погашення боргів “Укравтодору”.
Діє жорстке та неухильне правило – кошти, які надходять від міжнародних партнерів, не можна використовувати на потреби оборони.
Ситуація із зовнішньою допомогою:
– потреба України у зовнішньому фінансуванні на 2025 рік становить 38,4 млрд доларів;
– наразі підтверджено 12,5 млрд євро від ЄС у рамках Ukraine Facility та 2,7 млрд доларів від МВФ;
– ЄС має намір надати 35 млрд євро (близько 39 млрд доларів) у вигляді безповоротної позички під заставу від доходів російських активів – це частина механізму фінансування України, що був оголошений країнами Великої сімки на 50 млрд доларів;
– на 2026 рік фінансування від ЄС складе на 7,25 млрд євро, від МВФ – 1,9 млрд доларів;
– потреба в фінансуванні України у 2026 році залишиться суттєвою, навіть якщо війна закінчиться.
Недостатність верховенства права є серйозною перешкодою для економічного розвитку країни, що знижує привабливість інвестиційного клімату, навіть під час війни.
Видатки на оборону мають співвідноситися з видатками ворога 1 до 3 для забезпечення стійкості в умовах тривалого конфлікту. Україна відповідає даному рівню, проте важливим залишаєтьсч підвищення ефективності використання видатків.

Дмитро Боярчук

– У 2023 та 2024 роках були зроблені однакові припущення щодо активності ведення військових дій, з очікуванням їх завершення до середини року. Початковий план видатків на 2023 рік становив 2,6 трлн грн, але фактично перевищив 4 трлн грн, що, на той момент, не викликало значних проблем. Сьогодні припущення аналогічні, ситуація подібна, але супроводжується складними дискусіями, перегляд бюджету 2024 року відбувається в болісному режимі. Чому так?

Роксолана Підласа

Не зовсім погоджуюся, що це не було проблемою минулого року. Глобальні зміни до державного бюджету (“supplemental budget”) стосувалися збільшення видатків на сектор безпеки й оборони за рахунок податків, але не підвищення їх, а перерозподілу військового ПДФО з місцевих бюджетів до державного. Також у 2023 році було запроваджено податок на банки (50% ретроспективно), що дало змогу закрити збільшені потреби сектору безпеки та оборони – 1,8 трлн гривень видатків було проведено по сектору.

У 2024 році бюджет був запланований у жовтні, коли ще не мали остаточних даних щодо фактичних видатків. Зокрема, видатки на зарплати військовослужбовців базувалися на даних за січень-вересень 2023 року, коли середньомісячні видатки становили 55,5 млрд гривень. Ця сума була помножена на 12 і закладена в бюджет.

Проте в першому кварталі 2024 року виникла проблема з Конгресом США, через що Україна не отримувала військову допомогу (озброєння та боєприпаси) у натуральній формі. Тому ми перенаправили близько 5 млрд доларів (213 млрд гривень), запланованих на зарплати військовослужбовців, на закупівлю та модернізацію військової техніки. Це привело нас до необхідності ухвалити зміни до державного бюджету на майже 500 млрд гривень, більшість яких була спрямована на грошове забезпечення.

– Чи правильно, що основна відмінність між ситуаціями у 2023 і 2024 роках полягає в змінах до бюджету? У 2023 році ресурси були залучені з військового ПДФО та податку на банки, що дозволило збалансувати бюджет. Чи були залучені додаткові джерела, що дозволили звести бюджет?

Цього року значну роль відіграло скорочення видатків на обслуговування та погашення державного боргу, яке становило 116 млрд гривень – це суттєвий ресурс. Податковий пакет, ухвалений законопроектом №11416-д, принесе 30 млрд гривень, а близько 12,7 млрд гривень закладено надходжень від акцизів на пальне і тютюн.

– Щодо обмінного курсу: на 2023 рік Мінфін прогнозував курс на рівні 42 гривні за долар, фактично курс склав 36,57 грн. На 2024 рік закладено курс 41,4 гривні за долар, що відповідає реальній ситуації. На 2025 рік в бюджеті передбачено середній курс 45 гривень за долар. З огляду на наявний рівень валютних резервів та обсягу фінансової підтримки у 35 млрд євро, прогноз курсу на рівні 45 гривень за долар може виглядати дещо завищеним. Це впливає на доходи від імпортного ПДВ, які становлять четверту частину податкових надходжень. Наскільки дана ситуація розглядається як ризик?

Питання обмінного курсу – природне питання протистояння між урядом і Національним банком України, але є в мене підстава вважати, що середній показник 45 гривень за долар достатньо обґрунтований. Щодо ризиків, недонадходження імпортного ПДВ може бути балансуватися недоотриманням міжнародної допомоги, оскільки при нижчому курсі потреба в міжнародному фінансуванні зростає. Проте, імпортний ПДВ, ймовірно, буде перевиконуватись, оскільки залежить не лише від курсу, а й від консервативного планування доходів Мінфіном. За поточними даними, загальне перевиконання бюджету вже перевищило 100 млрд гривень. Уточнений план бюджету фіксує + 7,5 млрд гривень від імпортного ПДВ після перегляду – це вже фактичний результат перевиконання, зокрема надходження збільшились після розблокування кордонів.

– Чим змотивований крок підвищення податкових надходжень?

Збільшення видатків на 500 млрд гривень було частково покрито за рахунок перевиконання доходів бюджету, яке вже становило 100 млрд гривень на момент перегляду бюджету на 2024 рік. Також враховано податковий пакет (законопроект 11416), який, за попередніми оцінками, принесе додаткові 30 млрд гривень.

Цей податковий пакет ще остаточно не ухвалено, і фінальні надходження поки що невизначені. На момент прийняття змін до бюджету було закладено очікувані надходження у розмірі 30 млрд гривень, хоча первісно планувалося 125 млрд гривень. Після першого читання, коли додали податок на банки, прогнозовані надходження збільшилися до 58 млрд гривень у 2024 році. Ситуація залишається непрогнозованою. Очікувані надходження на цей рік можуть зрости, якщо з’явиться політична воля збільшити ПДВ у податковому пакеті, або зменшитися, якщо окремі правки чи норми не будуть підтримані ВРУ.

Головне питання полягає не в надходженнях на 2024 рік, а в надходженнях на 2025 рік. Новий пакет податкових змін зможе забезпечити лише 3,5% видатків, але кожні додаткові мільярди важливі для державного бюджету, оскільки інші джерела надходження, такі як внутрішні запозичення, практично вичерпали себе як ресурс. Чисті внутрішні запозичення складуть лише 17 млрд гривень в наступному році. Ми фактично розмішуємо ОВДП, щоб погашати старі облігації.

Коли говоримо, що потрібно фінансувати оборону з власних ресурсів, то витрати доведеться покривати податками, митними платежами, дивідендами держкомпаній і частиною чистого прибутку Національного банку. Тому потенційні надходження у розмірі 126,7 млрд гривень від податкового пакета на 2025 рік, за який проголосовано у першому читанні мають велике значення.

– Власні доходи бюджетних установ у 2023 році склали 812 млрд гривень – це третина всіх доходів і у два рази більше, ніж міжнародна грантова підтримка. У мирний час це могли бути, наприклад, доходи університетів. Якщо це не секретна інформація і не загрожує безпеці, можемо про це поговорити?

Зараз більшість цих доходів – це натуральна допомога, переважно військова, яка обліковується бюджетними розпорядниками сектору безпеки та оборони (за нашими даними 760 млрд гривень за 2023 рік)

Не знаємо точно, що саме входить до власних доходів бюджетних установ, адже це відображено у бюджетній звітності. Можливо, це зброя, техніка та інша допомога, яку наш сектор безпеки отримує від партнерів. Однак, не вся отримана допомога в натуральній формі обліковується в державному бюджеті. Крім того, до суми близько 800 млрд гривень включаються кошти, що нараховуються на спеціальний рахунок НБУ для сил оборони (наприклад, в рамках United24), а також класичні доходи (квитки у театр, благодійні внески, рахунки казначейства лікарень).

– Повернення фінансування на дороги в дорожній фонд у 2025 році спричинило занепокоєння, в презентації Мінфіну було зазначено саме “дорожній фонд”, а не “агентство відновлення”. Чи правильно, що після змін у бюджеті 2024 року усі видатки було перерозподілено?

Державне агентство відновлення – це інституція, юридична особа, центральний орган виконавчої влади, тоді як дорожній фонд – бюджетна одиниця, куди надходять акцизи з пального для фінансування будівництва доріг. Раніше, до повномасштабного вторгнення, до фонду додавалися також кошти з загального бюджету.Фондом розпоряджається Агенство відновлення, що створено на базі колишнього Укравтодору.

Минулого року, всі джерела надходження дорожнього фонду, включаючи акцизи, спрямовувалися до загального фонду бюджету на потреби оборони. Дороги ремонтували на запит військових – для забезпечення проїзду та військової логістики. Зрозуміло, що нове будівництво доріг не планувалося, однак проводилося їх утримання, латання, щоб забезпечити хоча б мінімальну прохідність, особливо для транспортування поранених з фронту. Поганий стан доріг інколи спричиняв ситуації, коли поранені не встигали доїхати до лікарні.

Підтримка дорожньої інфраструктури здійснювалась з резервного фонду. Уряд розглядав кожен запит від військових індивідуально та виділяв кошти на утримання доріг окремо, а не масово по всій країні. Переважно йшлося про ремонт доріг на прифронтових територіях або в зонах, де здійснюється транспортування зброї та інших ресурсів для фронту. Особлива увага приділялася дорогам, що ведуть до пунктів пропуску на західному кордоні України.

Думки про фінансування дорожнього фонду розходяться. Деякі експерти вважають, що воно необхідне, оскільки використання коштів з фонду є більш прозорим. Особисто я погоджуюся з цією думкою, проте не вважаю, що на будівництво доріг слід використовувати податки та власні надходження, особливо в умовах війни.

З 2022 року, коли почалося повномасштабне вторгнення, діє жорстке правило, яке ми дотримуємося: кошти, які надходять від міжнародних партнерів, не можна використовувати на потреби оборони. Це правило стосується багатьох головних розпорядників у секторі безпеки й оборони, включаючи поліцію, навіть якщо вона не вся бере участь у військових діях. Партнери наполягають, що їхня допомога не повинна йти на оплату праці поліцейських.

Зважаючи на ці обмеження, вважаю, що кошти від акцизів, які є внутрішніми податковими надходженнями, мають спрямовуватися на потреби оборони. Щодо доріг, уряд може використовувати такий самий підхід, як і цього року: виділяти кошти з резервного фонду за запитом військових для утримання логістики.

У пропозиціях проекту державного бюджету на 2025 рік уряд планує виділити 42,5 млрд грн на будівництво доріг, включаючи погашення боргів “Укравтодору”.

– У презентації Мінфіну на 2025 рік йдеться про потребу в зовнішньому фінансуванні в розмірі 38,4 млрд гривень. Співставляючи цифри в меморандумі МВФ, значна частина вже гарантувалася у рамках програми Ukraine Facility – 14,3 млрд безпосередньо допомоги від Ukraine Facility та 2,7 млрд з інших ресурсів. Нещодавно ЄС оголосив про 35 млрд євро безповоротного кредиту під заставу від доходів російських активів. Виглядає, що на 2025 рік нам дають навіть більше грошей, ніж потрібно?

І так, і ні – ситуація дещо складніша. На 2025 рік потреба України у зовнішньому фінансуванні становить 38,4 млрд доларів. Наразі підтверджено 12,5 млрд євро від ЄС у рамках Ukraine Facility та 2,7 млрд доларів від Міжнародного валютного фонду. Проте ці кошти мають умовний статус – їх виділення залежить від виконання вимог з боку України. В мене немає сумнівів, що ми зможемо виконати ці умови, але наразі підтверджена сума покриває лише 15,5 млрд доларів, залишаючи 23,3 млрд доларів непокритими.

Можливо, будуть досягнуті додаткові домовленості з нашими міжнародними партнерами, які продовжують підтримувати Україну, зокрема Японією, Канадою, Світовим банком, що вже кілька років надають кошти напряму для бюджету України. Ймовірно, вони продовжать цю підтримку і у 2025 році. Потреба України у зовнішньому фінансуванні на 2025 рік на 23,3 млрд доларів залишається відкритою, оскільки не підтверджена конкретними домовленостями.

Європейська комісія дійсно заявила про надання Україні 35 млрд євро (приблизно 39 млрд доларів) у вигляді безповоротної позички. Хоча це звучить як оксюморон, для нас це буде грант, адже ми вважатимемо ці кошти такими, що не потребують повернення і не збільшують державний борг. Для Європейського Союзу це буде кредит, який покриватиметься з прибутків від заморожених російських активів у Бельгії. Важливо зазначити, що ця сума не є фіксованою. Вона є частиною механізму фінансування України, що був оголошений країнами Великої сімки, які разом з Європейським Союзом мають надати Україні 50 млрд доларів. Якщо інші країни, такі як США чи Японія, нададуть більшу суму, то ЄС зменшить свою частку, щоб загальна допомога становила 50 млрд доларів.

Ця допомога буде одноразовою: у 2025 році країни перерахують кошти в кілька траншів, а на 2026 рік немає домовленостей щодо додаткового фінансування від США або ЄС, окрім Ukraine Facility, що діє до 2027 року.

Відповідно, ситуація наступна. У 2026 році є підтверджене фінансування від ЄС складе на 7,25 млрд євро (близько 8 млрд доларів), від Міжнародного валютного фонду – 1,9 млрд доларів, тобто загалом буде дещо менш як 10 млрд доларів.

Особисто я вважаю, що потреба в фінансуванні України у 2026 році залишиться суттєвою, навіть якщо війна закінчиться. Витрати на оборону не зменшаться різко, оскільки ми все ще будемо змушені інвестувати в підтримку Збройних сил, а також відновлення країни. Це означає, що значна частина коштів, які отримуємо від ЄС та інших країн Великої сімки, не повинна бути витрачена протягом одного року. Я б запропонувала розподілити їх на два роки: 2025 та 2026.

Економія бюджету насправді ведеться для нас самих, оскільки кошти, які надають міжнародні партнери, збільшують державний борг, який потім потрібно буде повертати. Це означає, що витрати повинні бути обґрунтованими та стратегічними.

Частина не військових видатків у цьому році покривалася власними ресурсами, до того як їх скоротили за рахунок доходів та внутрішніх запозичень і переспрямували на потреби оборони. На сьогодні, дійсно, частина невійськових видатків покривається з власних ресурсів. Це стало особливо помітно цього року, коли Україна стикнулася з великими розривами у надходженнях від міжнародних партнерів. Наприклад, на початку року ми кілька місяців взагалі не отримували допомогу від Сполучених Штатів, тому внутрішні потреби довелося покривати самостійно.

Підвищення податків пов’язана з необхідністю шукати кошти для фінансування власних військових потреб. Якщо військовий бюджет повністю покривається коштами партнерів, то це створює ризики й виклики для фінансової стабільності країни в довгостроковій перспективі.

Якщо розглянути ситуацію з фінансуванням бюджету України на 2025 році, Міністерство фінансів вказує, що доходи майже повністю збігаються з видатками на безпеку та оборону. Видатки на ці статті бюджету лише дещо перевищують власні доходи, а різницю планують покрити за рахунок ОВДП. Проте варто зазначити, що чисті надходження від ОВДП у межах бюджету будуть досить обмеженими.

– Які статті бюджету можна було б скоротити на 2025 рік?

Планую подати поправку про дорожній фонд, щоб кошти з акцизів зараховувалися до загального фонду. Це дозволить не лише скоротити витрати, а й фактично ліквідувати дорожній фонд, якщо поправка буде підтримана. На мою думку, це важливо, оскільки дозволить спрямувати кошти на більш пріоритетні потреби, зокрема на підтримку оборони та відбудову країни.

Загалом, я не прихильник капітальних видатків, оскільки вважаю, що зараз інвестиції в оборону є критично важливими. Чим більше ми інвестуємо в оборону зараз, тим менше нам потрібно буде відновлювати в майбутньому. Однак, на жаль, це бачення не завжди підтримується урядом, і деякі капітальні видатки все ж залишаються у державному бюджеті.

– Чому не можемо направити ЄСВ у окремий військовий фонд, а дефіцит Пенсійного фонду покрити за рахунок коштів від міжнародних партнерів?

Пенсійний фонд – це чутлива сфера, і будь-які маніпуляції з пенсіями можуть викликати політичний резонанс. Хоча ідея заслуговує на увагу, але це потребує детального аналізу.

– Чи є проблема верховенства права перепоною на шляху до наповнення бюджету?

Недостатність верховенство права є перепоною для багатьох процесів в Україні, в першу чергу для інвестиційного клімату. Інвестиції можливі навіть під час військових дій, особливо в галузі військового виробництва. Якби реформи були проведені раніше, Україна була б багатшою й економіка була б сильнішою.

– Міністр оборони Рустем Умєров заявив, що наші видатки на оборону повинні співвідноситися в межах 1 до 3, щоб витримувати тиск. Бачили новини від скажених сусідів про те, що вони знову нарощують свої видатки для наступу. Чи плануємо ми теж збільшити видатки, чи поки про це не йдеться?

Якщо чесно, я не дуже цікавлюсь тим, що відбувається в Росії, але періодично слідкую за їхнім бюджетом. Вчора з’явилася новина про те, що вони збільшують видатки на оборону у 2025 році до 144 млрд доларів. У нас же видатки на оборону на 2025 рік заплановані на рівні 49,4 млрд доларів. Якщо слідувати формулі, озвученій міністром Умєровим, то в нашій ситуації все більш-менш нормально, 1 до 3. Але варто врахувати, що Росія багатша країна, і нам буде складно змагатися з їхніми нафто-газовими доходами, які вони отримують, попри санкції, використовуючи різні лазівки й тіньовий флот для перевезення нафти без документів про країну походження.

На мою думку, нам потрібно підвищувати ефективність використання видатків. Якщо ми говоримо про обмежені ресурси, чим ефективніше ми їх використовуємо, вкладаємо в технології, тим більший ефект отримаємо від цих 50 млрд доларів. Я, наприклад, великий прихильник інвестування в виробництво дронів. Коли до нас вперше звернулося Міністерство цифрової трансформації з проектом “Армія дронів”, я одразу сказала, що допоможу знайти кошти для цього. Уряд та Президент також бачать велику необхідність інвестувати в виробництво зброї в Україні. Тому вважаю, що ці пріоритети потрібно зберігати.

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.