Податки та громадянське суспільство: диктат чи конструктивний діалог?

25 липня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Податки та громадянське суспільство: диктат чи конструктивний діалог?»

У ній взяв участь Максим Лациба, керівник програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

У демократичних державах важливо вести комунікацію з виборцями, діалог зі стейкхолдерами є необхідним інструментом волевиявлення.
Врахування інтересів всіх зацікавлених сторін (платників податків, бізнесу, громадянського суспільства) покращує якість управлінських рішень та їх виконання.
Міністр має бути модератором, який організовує консультації, слухає та пропонує максимально збалансовані рішення.
Децентралізація – успішна реформа, яка будувалась на публічних обговореннях і об’єднанні думок громад.
В Україні інструменти, які передбачають обов’язковість проведення публічних консультацій визначені законом.
Активна участь бізнесу, громадянського суспільства та органів місцевого самоврядування сприяє якісним рішенням та економічному зростанню.
Питання податкової та бюджетної політики мають бути максимально продумані, ретельно обговорені та узгоджені.
Прийнята Національна стратегія доходів в закритому форматі є неприйнятною практикою в демократичному суспільстві.
Громадянське суспільство, аналітичні центри, бізнес-асоціації мають право вимагати діалог, пропонувати альтернативи та вести переговори.
МВФ та Європейська комісія – ключові міжнародні інститути вимоги яких виконує український уряд. Діалог з міжнародними організаціями допоможе легше співпрацювати з владою та сприяти впровадженню необхідних реформ.

Дмитро Боярчук

– Для чого урядовці, міністри та заступники міністрів повинні вести діалог з аналітичними центрами чи з громадськістю?

Максим Лациба

Дивлячись в якій політичній системі ми існуємо та працюємо. В авторитарних системах управління не потрібно вести діалог зі стейкхолдерами – жителями, бізнесом, громадянським суспільством. У монархіях самостійно ухвалює рішення монарх. Але в демократичній державі важливо вести діалог зі своїми виборцями.

Це важливо, це покращує якість рішень. Управлінське рішення має враховувати інтереси тих, хто буде його виконувати. Чим краще ми почуємо стейкхолдерів – платників податків, бізнес, найманих працівників, тим якісніше буде рішення, тим краще воно буде виконано і тим ефективнішою буде державна політика. Я підтримую учасницьку демократію. На жаль, більшість українського уряду ще живе в системі представницької демократії, коли виборці обирають парламент раз на п’ять років, парламент формує уряд, уряд владарює – ухвалює рішення ті, що вважає за потрібне.

В Європейському Союзі, до якого ми прагнемо інтегруватися, працюють механізми учасницької демократії. Тобто, депутати обирають уряд, перше, що робить міністр, – організовує консультації із зацікавленими сторонами. Головне завдання міністра – організувати процес консультацій, почути всіх зацікавлених сторін і прийняти максимально ефективне урядове рішення. Міністр – це модератор, фасилітатор, який постійно організовує консультації з профспілками, роботодавцями, громадянським суспільством, екологами та іншими зацікавленими сторонами.

Міністр має бути людиною з великим “вухом”, яка постійно всіх слухає, думає та пропонує максимально збалансовані рішення для розвитку всіх зацікавлених сторін. Саме тому потрібно проводити консультації, чути стейкхолдерів, враховувати різні інтереси великого та малого бізнесу, профспілок, найманих працівників, місцевого самоврядування тощо, щоб приймати оптимальні рішення.

Приклад успішної реформи – децентралізація. Вважається, що це найуспішніша реформа, яку визнали як попередня, так і нинішня влада, а також Єврокомісія. Це реформа, яка була найбільш публічною, обговорювалася в кожній громаді. Суть цієї реформи полягала в об’єднанні громад через публічні консультації, що зробило її зрозумілою і швидкою у впровадженні. Завдяки цьому реформа працює ефективно.

Тому важливо консультуватися, обговорювати та виробляти спільну політику, особливо у сфері економіки та податків. Головне питання виборів у США – це податкова система. Виборці задають кандидатам у президенти питання про податки та податкову політику нової адміністрації, підтримку соціальних програм. Це дискусія, яка відбувається всередині країни під час виборів.

Міністр фінансів та прем’єр-міністр України мають обов’язково організовувати широкі консультації з громадянами та бізнесом щодо економічної та фіскальної політики, обговорюючи розміри податків та скільки за це ми повинні отримувати державних благ.

– Який стандарт спілкування між владою і громадськістю, чи є “золотий стандарт” цього процесу?

Законодавчо закріплений стандарт – це Постанова Кабінету Міністрів № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», яка діє 2011 року. Вона передбачає, що будь-який нормативно-правовий акт повинен пройти через консультації з громадськістю, має бути розміщений на сайті відповідного міністерства, громадяни та юридичні особи мають 15 днів для подання своїх пропозицій.

Також є Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», який визначає, що будь-який регуляторний акт, що впливає на господарську діяльність, повинен проходити процедуру консультацій. Це стосується 80% рішень уряду та міських рад. На сайті має бути опублікований аналіз регуляторного впливу та нас кільки рішення впливає на суб’єкти господарської діяльності.

Навіть діяльність без мети отримання прибутку – це господарська діяльність, яка також має вплив. На сайті мають бути визначені індикатори ефективності, кожен громадянин або юридична особа, громадська, неприбуткова чи прибуткова організація, може надати свої пропозиції. Ці пропозиції мають бути проаналізовані. Через рік після ухвалення акту має бути проведений аналіз його ефективності. Якщо показники, закладені регуляторним органом, не досягнуті, акт має бути скасований. Це класний стандарт, який існує в нашому законодавстві понад 10 років. Нам, громадянам, потрібно змушувати міські ради, міністерства та обласні адміністрації дотримуватися цих стандартів, аналізувати та подавати свої пропозиції.

Для цього створюються громадські організації або бізнес-асоціації, де учасники скидаються грошима, щоб найняти аналітика, який аналізуватиме та подаватиме пропозиції від їхнього імені чи галузі. Для цього законодавстві дає інструменти. Закон «Про публічні консультації» № 4254, який Верховна Рада нещодавно ухвалила, який найближчим часом підпише Президент, чітко прописує інструменти консультацій, які мають здійснювати Мінфін, податкова та інші органи під час розробки нормативно-правових актів.

Процедури є, потрібно розвивати внутрішню культуру як учасників ринку, так і відповідних міністерств та регуляторних органів для дотримання цих стандартів та проведення консультацій. Важливо розуміти, що державний службовець може мати упередження щодо громадських консультацій, але в моїй практиці більшість державних службовців були розумними й патріотичними.

Наприклад, працюючи в громадській організації, ми співпрацювали з Мінфіном над оновленням урядової постанови про порядок ведення реєстру неприбуткових організацій. Майже всі наші пропозиції були враховані. Завдяки цьому рішення про надання статусу неприбутковості зараз ухвалюється за три дні замість місяця. Також було враховано пропозиції до Податкового кодексу.

Важлива проактивна позиція стейкхолдерів: бізнесу, бізнес-асоціацій, громадянського суспільства, громадян, органів місцевого самоврядування та їхніх асоціацій. Коли є активне середовище зацікавлених сторін, є процедури для донесення пропозицій, а також культура і розуміння з боку тих хто приймає рішення (decision maker), таких як міністр фінансів чи прем’єр-міністр. Це призводить до прогресу, якісних рішень та економічного зростання.

– Під час формування Національної стратегії доходів консультації не були проведені. Це стратегічний документ, що визначає рамки для майбутніх нормативних актів та законів. Відсутність консультацій порушує встановлені стандарти щодо обговорень та пропозицій?

Національна стратегія доходів – це важливий документ, який стосується кожного громадянина, адже він визначає, скільки грошей буде вилучено з фонду оплати праці. Це важливо і для бізнесу, і для неприбуткових організацій. Такий загальнонаціональний документ повинен бути результатом потужних консультацій, у яких залучені профспілки та роботодавці.

Наприклад, у Швеції діалог між профспілками та роботодавцями визначає основні економічні питання, а уряд формалізує їх через державні рішення. В Україні Стратегія доходів з’явилася несподівано, без належних обговорень, що схоже на виконання завдання “для галочки” для міжнародних донорів.

Така ситуація є неприйнятною, адже на основі цієї стратегії будуть прийматись закони та зміни в Податковий кодекс. Уже зараз цю стратегію не сприймає українське суспільство, вона має підтримки в парламенті. Це рішення уряду, але концепція не несе зобов’язань для суб’єктів господарської діяльності. Щоб вона стала життєздатною її має імплементувати Верховна Рада законами та змінами в Податковий кодекс. Національну стратегію ухвалили як розпорядження Кабінету Міністрів, але вона не є легітимна та визнана в очах українського суспільства та парламенту.

Якщо уряд намагається просунути такі волюнтаристські рішення, вони не матимуть успіху і зіткнуться з протидією. В демократичних країнах невдале урядове рішення може призвести до відставки уряду. На жаль, в умовах війни Україна не може собі дозволити таких кроків. Тому уряду та Міністерству фінансів потрібно серйозно подумати про єдність і стабільність держави.

Це неправильне рішення, яке знижує єдність українців, спричиняє конфлікти всередині держави, підриває довіру громадян і бізнесу до уряду. Це дуже шкідливе рішення для стабільності України та перемоги, така позиція Міністерства фінансів і керівництва уряду є неприйнятною.

Питання податків повинні бути максимально продуманими, обговореними, з досягненням консенсусу. Потрібно багато консультацій, а потім – швидке прийняття рішень і їх виконання. Так має формуватися публічна політика у сфері податків і бюджету. Нам не потрібно просто більше податків; фіскальна політика має стимулювати розвиток бізнесу, добробут людей і забезпечити раціональний державний бюджет.

Зараз 35% ВВП перерозподіляється через бюджет – це високий рівень втручання держави в економіку. Я прихильник більшого ринку і меншої держави. Вважаю, що держава має менше втручатися в економічні відносини, перерозподіляти та тиснути на вільну економіку. Податкова політика пов’язана з бюджетною, яка визначає, скільки коштів потрібно на оборону, соціальний захист та функціонування держави. Усе це має обговорюватися разом, а не просто через рішення збільшити податки.

Потрібно розуміти, чому збільшуються податки, що це дасть і чому громадянин України або власник бізнесу має платити більше. Тут не було комунікації з боку керівництва Міністерства фінансів, і досі її немає. Нам нічого не пояснили, і це неправильно. Однак ми є демократично вільною країною, тому маємо ставити ці питання, вимагати діалогу та пропонувати альтернативи. Для цього існують аналітичні центри, економічні організації, бізнес-асоціації. Ми повинні наполегливо закликати керівництво уряду до переговорів і консультацій щодо майбутньої податкової політики України.

– Як вести діалог з урядовцями, які займають високі посади й дуже чутливо реагують на будь-що, що не відповідає їхньому баченню ситуації?

Це складне завдання, але, напевно, перше, що необхідно робити, – бути чесним, відвертим і конструктивним. Важливо чітко декларувати, в чиїх інтересах ви працюєте. Депутати та міністри часто стикаються з нечесним прихованим лобізмом, коли люди приходять, кажучи, що вони за Україну, але насправді представляють конкретні приватні інтереси.

Тому керівництво міністерств, таких як економіки, сільського господарства, фінансів і податкової, виробило захисну лінію протидії приватному лобізму. Важливо показати, від імені якої соціальної групи виступає ваша організація чи бізнес-асоціація. Довести, що ви не представляєте інтереси конкретних олігархів, а виступаєте за інтереси певної соціальної групи, наприклад, працюючої молоді, тимчасово переміщених осіб або фізичних осіб-підприємців. Якщо аналітичні центри або соціальні групи, такі як благодійні фонди, чітко покажуть, в чиїх інтересах вони працюють, і доведуть, що це щиро, це викличе більше довіри.

По-друге, треба бути максимально конструктивним і говорити про рішення проблем, а не лише про самі проблеми. Наприклад, у громадському секторі часто висловлюють лише проблеми, але це не є ефективним підходом. Потрібно чітко говорити: є така проблема, ми пропонуємо таке рішення і готові зробити певні кроки для реалізації. Необхідна підтримка аби погодити необхідні кроки на урядовому рівні.

Для успішної співпраці з урядовими структурами, такими як Мінфін або податкова, необхідно приходити з конкретними пропозиціями та економічними розрахунками. Красива риторика не спрацює – потрібні чіткі дані. Важливо надати розрахунки, які показують потенційні втрати бюджету, вплив на суспільне благо або економіку. Це може бути складно, але необхідно, для цього можна залучити фахівців. Прийдіть з готовністю до конструктивної роботи.

Будьте наполегливими. Якщо вам відмовили один раз, не засмучуйтеся – повторно пропонуйте свої ідеї. Можливо, з часом начальник департаменту або відділу зосередиться і вас почують.

Якщо відмовляють кілька разів, розмова на рівні аргументів та розрахунків не працює, це може свідчити про те, що питання стало політичним. У такому разі необхідно звертатися до Верховної Ради, керівництва уряду та президента України. Джерелом влади в Україні є народ, необхідно комунікувати з людьми. Якщо ідея правильні, зрозумілі, то люди підтримають.

У 2010-2011 роках під час ухвалення Податкового кодексу уряд Азарова намагався скасувати спрощену систему оподаткування і заборонити ФОПи. Тоді підприємці, зокрема Ксенія Ляпіна та Спілка приватних підприємців, донесли інформацію до бізнесу. Це призвело до потужного Майдану в центрі Києва, який змусив уряд врахувати вимоги підприємців. Спрощену систему оподаткування було збережено в Податковому кодексі, вона діє до сьогодні.

Це свідчить, що суспільний тиск може бути ефективним. Якщо влада принципово ігнорує думки громадян, можна скористатися свободою мирних зібрань чи іншими інструментами прямого громадського волевиявлення. Необхідно комунікувати через соціальні мережі, конференції, круглі столи та форуми. Бізнес-спільнота має порушувати ці питання.

Якщо ви впевнені у своїй позиції, використовуйте інструменти громадського волевиявлення, щоб донести свої ідеї до політичного рівня влади. Основні адресати – президент України, керівництво Верховної Ради й прем’єр-міністр України. Ці найвищі посадові особи мають почути думку народу.

– Національну стратегію доходів прийнято без належного опрацювання, що не задовольняє суспільство. Це підтверджує петиція, яку підписали 25 000 людей, але Міністерство фінансів від імені уряду відповіло, що зміни не відбудуться. З якої сторони необхідно підходити, щоб донести сприйняття?

Український бюджет значною мірою формується за рахунок грантів та кредитів міжнародних організацій, таких як МВФ та Європейська комісія. МВФ, як основний донор України, зацікавлений у раціональній податковій політиці, яка сприятиме самодостатності української економіки. Тому бізнес-асоціаціям варто вести діалог напряму з МВФ і Європейською комісією, надсилаючи свої пропозиції та переконуючи їх у доцільності певних реформ.

Меморандум з МВФ та договір Ukraine Facility з Європейською комісією є ключовими документами, які виконує український уряд. Отже, діалог з цими міжнародними організаціями допоможе легше співпрацювати з українським урядом і сприяти впровадженню необхідних реформ.

Внутрішній діалог також важливий. Згідно з Конституцією України, основним органом влади є український парламент. Парламент, як демократичний орган, включає різні фракції та депутатів, де завжди ведеться дискусія й рішення ухвалюються голосуванням. Інструменти парламентських слухань, комітетських слухань та обговорень на засіданнях профільних комітетів також можуть сприяти впровадженню змін.

Можемо почати з комітетських слухань Данила Гетьманцева й обговорити цю стратегію. Запросимо представників бізнес-асоціацій, експертів громадянського суспільства, представників Міністерства фінансів. Можемо також перейти до парламентських слухань. Потім парламент ухвалює постанову з резолюцією парламентських слухань і дає обов’язкові до виконання доручення уряду. Український уряд, створений парламентом, зобов’язаний буде врахувати ці вимоги й, можливо, змінити або покращити стратегію доходів.

Ці інструменти прописані в Конституції, в регламенті Верховної Ради та законах України. Тому я закликаю максимально використовувати українські внутрішні інструменти діалогу з урядом, далі виходити на міжнародний рівень.

Постанова про консультації з громадськістю містить норму, що передбачає якщо три громадські організації звернуться до Міністерства фінансів з вимогою провести консультації на задану тему, то Міністерство зобов’язане провести ці консультації. Скористаймось цією нормою, напишемо вимогу до Міністерства фінансів щодо проведення консультацій з громадськістю відповідно до процедури постанови № 996 на тему стратегії доходів України.

Давайте скористаємося цими правовими інструментами. Я прихильник права і тих правових інструментів, які в нас є, їх необхідно використовувати. Законодавства у нас вистачає, нам потрібна компетентна громадська воля. Не боятися висловлювати свою думку, давати пропозиції й вести наполегливий діалог з Міністерством фінансів, навіть якщо воно не хоче цього діалогу. Потрібно подолати страх до діалогу та показати вигоди, що рішення стануть кращими, ми спільно їх виконаємо. Це буде хороший ефект для економіки та суспільства.

– У меморандумі МВФ було чітке зобов’язання з боку Міністерства фінансів щодо консультування. Цього не виконали. Наскільки МВФ серйозно до цього відносяться?

Хочеш змінити світ – почни з себе. Для того, щоб МВФ, Єврокомісія та інші міжнародні інституції включилися в відстоювання певної позиції, український бізнес повинен активно захищати свої інтереси. Важливо бути проактивними й викликати бажання у відповідного працівника МВФ включитися в роботу. Міжнародні уряди та організації починають допомагати лише тоді, коли бачать волю до самозахисту і бажання українців захищати свої інтереси.

Антикорупційні громадські організації, такі як Центр протидії корупції, успішно використовують меморандуми МВФ для впровадження антикорупційних реформ. Український бізнес також повинен навчитися працювати з міжнародними структурами для просування реформ. Залучайте антикорупційні організації до співпраці, щоб захищати свої інтереси. Має бути суб’єкт інтересу – відкритий, чесний, який прагне змін та докладає зусиль. Тоді представники міжнародних інститутів відреагують, це можливо та реально.

Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку