Доходи бюджету чи економічне зростання: які рішення нам потрібні?

27 червня 2024 року Центр соціально-економічних досліджень CASE Україна провів дискусію на тему «Доходи бюджету чи економічне зростання: які рішення нам потрібні?»

У ній взяв участь Мирослав Лаба, фахівець із питань податкової та регуляторної політики Економічної експертної платформи, модератор заходу – виконавчий директор CASE Україна Дмитро Боярчук.

Відео заходу за посиланням.

Публікуємо ключові тези доповідей спікерів.

• Наведення порядку на одному ринку, наприклад, на ринку тютюну, співрозмірне з потенційними втратами мікробізнесу, навколо яких нервує Мінфін і фіскали.
• Підхід до вирішення суперечностей між розвитком бізнесу і стягненням податків у Франції полягав у тому, щоб знайти баланс, де держава не втрачає значні доходи, але й не душить бізнес надмірними податками та регуляціями.
• Зменшення тіньового ринку і підтримка легального бізнесу через зниження податкового тиску можуть призвести до збільшення загальних надходжень до бюджету. Важливо знайти оптимальний баланс між фіскальними інтересами держави та можливостями для розвитку бізнесу.
• Має бути консенсус, діалог між законодавчою і виконавчою гілками влади щодо спільно сформованої політики – чого ми хочемо досягти і якими методами будемо досягати.
• Ініціатива Міністерства економіки щодо впровадження кешбеку за рахунок державного бюджету:
  1) Україна вже має позитивний досвід користування кешбеком від Монобанку, що має позитивний вплив на безготівкові розрахунки. Ініціатива може спотворювати конкурентний ринок (через обмеження та дискрецію) і витрачати надмірно кошти з державного бюджету.
  2) більш доречним варіантом є зробити кешбек через співпрацю з українськими виробниками. Це могло б стимулювати внутрішній ринок та зменшити імпорт, що посприяє розвитку вітчизняних виробників.
• «Клуб білого бізнесу» має потенційно негативні наслідки для бізнесу і суспільства. Він впроваджує сегрегацію (поділ) та фіксує презумпцію вини, що може стати перешкодою для тих, хто не потрапляє у клуб “білого” бізнесу.
• Процес прийняття законів і розгляду законопроектів у Верховній Раді свідчить про нерівномірність у швидкості руху законодавчих ініціатив залежно від їхнього ступеня важливості і можливостей впливу відповідних урядових структур.
• Необхідним є чітке визначення повноважень чиновників і запровадити систему контролю та оцінювання для уникнення зловживань, корупції та негативних наслідків для бізнесу і суспільства.
• Якісний закон про Бюро економічної безпеки є необхідною, але недостатньою умовою для побудови ефективної служби; його успіх залежатиме від подальшого ефективного виконання завдання детінізації економіки.

Дмитро Боярчук

– Сьогодні говоримо про суперечність між податковою та економічною політикою і що з цим можна зробити. В нашій економічній реальності завжди домінує фіскальна доцільність. Якщо на шальках терезів з одного боку стоїть питання кращого, швидшого, сильнішого економічного зростання, а з іншого – більші доходи бюджету, то вибір керівництва країни завжди буде на користь більших доходів до бюджету. Перспективи додаткових бюджетних надходжень нівелюють будь-який негатив, завданий економіці. Якщо економічні пріоритети суперечать фіскальним пріоритетам, то останні важливіші.

Чи є розуміння, в чому корінь проблеми, суть суперечності між економічною та податковою політикою?

Мирослав Лаба

Часто, коли приймаються певні рішення в державі, то оцінюється саме фіскальна доцільність цих рішень. Ми аналізували кілька таких кейсів, які були з цим пов’язані. Це стосується і фіскалізації фізичних осіб-підприємців, і товарного обліку, який планується в національній стратегії доходів, і системи зупинки реєстрації податкових накладних. Заради податкової накладної, в якій сума сумнівного ПДВ займає 100-200-500 грн, бізнес має нести значно більші витрати на розблокування цієї податкової накладної, на подання документів.

На мою думку, держава дуже сильно рахується зі своїми потенційними доходами в незначних обсягах і зовсім зневажає витрати бізнесу, які він несе в результаті прийняття тих чи інших рішень. Якби на ваги ставили доходи й витрати бізнесу, доходи держави й прийняття раціональних рішень, то, можливо, мали б набагато кращу економічну ситуацію й уникнули багатьох проблем.

– Для більшості українців доходи бюджету це і є добробут. Ми ж фактично бачимо, що більші доходи бюджету можуть в певних ситуаціях шкодити добробуту.

“Ціна держави” приводила експеримент, щоб оцінити, скільки людина платить податків. У нас є дохід сім’ї – ми отримуємо заробітну плату, з цієї заробітної плати сплачуємо ПДФО, а потім йдемо в магазин і купуємо продукти, бензин, одяг, якісь інші необхідні речі та сплачує ПДВ. Повинно бути розуміння, що всі витрати, які держава змушує нести бізнес через свої недосконалі рішення, ми їх оплачуємо зі своєї кишені за більшу ціну. У ціну товару вже включаються витрати на розблокування податкових накладних, витрати на придбання тих чи інших речей, які держава у своїх рішеннях передбачає, що бізнес має це зробити. Збільшуючи витрати бізнесу, це призводять до збільшення витрат кінцевого споживача. Ми це оплачуємо зі своєї заробітної плати, тобто всі ці податки й витрати лягають на кінцевого споживача.

– Можливо, ті, хто критикують Податкову та Мінфін, просто не хочуть платити податки? Дуже часто таке формулювання використовується зі сторони фіскалів.

Будь-яка критика може бути об’єктивною і може бути необ’єктивною. Для того, щоб і сама Податкова, і суспільство зрозуміли підстави для цієї критики, має бути відповідна комунікація, аналіз і реакція на неї.

Рік тому ми критикували Податкову службу за невиконання рішень судів. Ця критика дійшла до Голови комітету, і було задано питання чи дійсно, у них є така проблема? Податкова служба підтвердила, що близько 4 800 рішень судів на той час були не виконані. Після цього аналізу Податкова вжила певних заходів, на сьогодні останні дані показують, що таких рішень судів уже стало близько 500. З одного боку, це позитив критики. З іншого боку, негатив полягає в тому, що у нас немає об’єктивної інформації. Експерти зверталися до Мінфіну та Податкової з проханням публікувати щомісячну інформацію скільки таких рішень судів було виконано, скільки не виконано і чому не виконано. Тому будь-яка критика може мати дві природи: одна – відсутність об’єктивної достовірної інформації, друга – можливо, дійсно є ситуації, де критикують обґрунтовано.

Недавно ми бачили ситуацію, пов’язану з Винниківською тютюновою фабрикою, коли Бюро економічної безпеки робило обшуки. У суспільстві є розуміння, що контрафактні сигарети існують на ринку, але керівник фабрики заявляє, що це тиск на бізнес та зловживання. Кілька років тому тіньовий ринок сигарет займав 6% в Україні, наприкінці 2023 року вже 25%. Зрозуміло, що цей тіньовий ринок хтось створює. У квітні Бюро економічної безпеки здійснило обшуки на основних фабриках-виробниках, було виявлено підпільні цехи, лінії тощо. Для розуміння, якщо у першому кварталі надійшло 5 млрд грн акцизу з тютюнових виробів, то у травні – 9 млрд грн. Тобто, акція Бюро економічної безпеки, націлена на тіньових виробників нелегальних сигарет, принесла за один місяць додаткові 4 млрд грн акцизного податку до бюджету країни.

Коли малий бізнес просить підняти ліміт для реєстрації платників ПДВ з 1 млн до 2 млн, Міністерство фінансів говорить, що це призведе до втрат бюджету в сумі 1 200 млн грн на рік, тому підіймати цей ліміт не будуть. Тобто ми маємо на одних шальках 500 000 фізичних осіб-підприємців, які дивляться на цей поріг ПДВ і просять його підняти, з іншого боку Мінфін цього не робить тому, що це втрати 1 млрд надходжень.

За експертними оцінками тіньовий ринок сигарет завдає втрат бюджету до 24 млрд на рік. Але за травень місяць ми вже підняли надходження з 5 до 9 млрд грн. Тобто, держава втрачає значно більші суми й дивиться на це лояльно.

Малий бізнес потрібно розглядати як джерело наповнення бюджету – це самозайнятість, конкуренція, щось більше та важливіше для держави та суспільства. Держава на поступки не йде, тому що це втрати бюджету. Ці втрати доволі мізерні в порівнянні з тими втратами, які сьогодні не доплачує великий бізнес.

– Яким чином ця суперечність між розвитком і стягненням податків розв’язується, або як до цього підходять в інших країнах?

У мене був цікавий обмін досвіду з податковою службою у Франції. Нам наводили приклад аналізу ринку шампанського. Французьке шампанське було на сотні цента дорожчим, ніж їхні конкуренти в інших країнах, і відповідно таким чином вони втрачали великі ринки збуту. Міністерство економіки Франції дослідило проблему і з’ясувало, що однією з причин високої ціни було мито на корки, які використовувалися для закорковування шампанського (корок завозився з інших країн і за нього сплачувалось мито, що відповідно збільшувало собівартість). В результаті звільнення від сплати мита на імпортну деревину, яка використовується у виробництві, дозволило знизити собівартість виробництва і зробити французьке шампанське конкурентоспроможним. Вони втратили мізерну частку надходжень від мита, але отримали значно більші доходи від експорту. Це є прикладом того, як можна діяти, щоб підтримати малий і середній бізнес, зберігаючи при цьому необхідний рівень податкових надходжень.

Зараз, повертаючись до нашої ситуації, в Україні потрібно звертати більше уваги на такі практики. Міністерство економіки повинно аналізувати аспекти й приймати рішення, які сприяють розвитку бізнесу, навіть якщо це може зменшити деякі миттєві надходження. Наприклад, накладення штрафу у 20 грн може коштувати державі більше в адмініструванні, ніж сам штраф.

Коли ми зверталися до Міністерства економіки з питань рішень Мінфіну, вони часто відповідали, що податкова і митна політика – не їхня компетенція, а справа Міністерства фінансів України. Дослідження щодо фіскалізації ФОПів другої групи показало, що близько 115 000 підприємців без найманих працівників мали річний дохід до 800 000 грн. Ці підприємці, які працюють самі на себе, мають обов’язок використовувати касові апарати й вести облік, хоча ризиків для бюджету тут майже немає.

– Що не дає економічній політиці нормально співіснувати з податковою політикою?

У Франції ми зустрічалися з керівником регіональної Податкової служби, який мав лише одного заступника, оскільки приймав рішення самостійно. В Україні регіональні податкові мають по 4, 6 заступників.

Крім того, у Франції митниця підпорядковується Міністерству економіки, що дозволяє аналізувати імпорт та стимулювати власне виробництво. В Україні Міністерство економіки представило програму кешбек для стимулювання купівлі українських товарів. Запровадженню цієї системи мало б передувати дослідження щодо імпорту. Наприклад, ми часто купуємо польське морозиво, польські сири, але чому ми їх не можемо виробляти самі? Вартість виробництва в Україні буде вища через складнощі з оподаткуванням, адмініструванням і державними регуляціями. Що на це впливає?

Рахунки від бізнес-омбудсмена показали, що на розблокування однієї податкової накладної необхідно 12 годин, щоб підготувати пакет документів. На одній із зустрічей Голова торгово-промислової палати говорив, що в нього сидить 5-7 бухгалтерів, які рахують податки. Складність податкового законодавства і системи впливає на витрати бізнесу, а витрати бізнесу впливають на собівартість продукції. Собівартість продукції впливає на її конкурентоспроможність на внутрішньому і зовнішніх ринках.

Для вирішення проблеми має бути аналіз, синтез і пропозиції. Спочатку – аналіз, який показує проблематику і причини цих проблем. Синтез – це варіанти рішень: відмінити, спростити, замінити, яким чином можемо вирішити цю проблему. Пропозиції – це вихід до влади, Міністерства економіки чи Мінфіну з відповідними пропозиціями.

Два роки тому була заява від Офісу президента, що по кожній політиці буде сформовано мініколективи з відповідальними від Верховної Ради, від Уряду і від Офісу президента. Це податкова політика, економічна, соціальна політика тощо. Але заява протрималася в інтернеті тиждень-два і зникла. Якщо Верховна Рада формує Уряд, має бути консенсус, діалог між законодавчою і виконавчою гілками влади. Спільно має бути сформована політика, тобто чого ми хочемо досягти і якими методами будемо цього досягати.

– Якщо припустити, що завтра Вас призначають профільним заступником міністра фінансів з питань податкового адміністрування, які були б ваші кроки?

Це питання провокативне. Коли вам пропонують роботу або ви прагнете цієї роботи, має бути діалог з людиною, яка цю роботу пропонує. Коли я йду на якусь позицію, цьому завжди передує постановка завдань. Ти оцінюєш свій час і можеш сказати, чи готовий цю роботу виконувати, чи ні. Тут важко сказати, які б перші кроки я робив. Запит на ці кроки має йти від політичної влади, яка відповідальна за стан справ, а ви вже приймаєте рішення, чи готові це робити, чи спроможні це робити.

Є больові точки, які бізнес очікує. Це фіскалізація, адміністрування ПДВ, штрафи. Треба зрозуміти ці больові точки й спільно з депутатами та бізнесом шукати їх рішення.

– Кешбек ініціатива від Мінекономіки – які перспективи вона має?

Ініціатива, можливо, і добра, але кешбек за придбання харчові продукти, квітів, таксі в нас уже є давно. У нашій країні є чудовий банк Монобанк, механізм кешбеку в нас запроваджений давно. Він мав позитивний вплив на безготівкові розрахунки. Я, наприклад, з більшим задоволенням заплачу в магазині за харчові продукти з картки, ніж готівкою, оскільки знаю, що отримаю кешбек.

Ініціатива Міністерства економіки передбачає, що джерелом фінансування цього кешбеку буде державний бюджет. Мабуть, це не дуже хороше рішення тому, що вони закладають як джерело фінансування бюджет, а також певні обмеження – на певні товари кешбек буде, на якісь – ні. Це є дискреція, яка спотворює конкурентний ринок і вимиває кошти з державного бюджету, що на даний час є недоцільним.

Більш доцільно було б робити кешбек з діалогом з українськими виробниками. В такому випадку джерелом цього кешбеку могли б бути їхні кредитні кошти, які б дозволяли оплачувати кешбек за рахунок стимулювання або банківської системи, або продавців. Таким чином можна було б легалізувати ринок певного виду продукції.

У нас були зустрічі з виробниками молочної продукції, і вони скаржилися на те, що 50% ринку молока і молочних продуктів – це імпорт. Якби для цієї молочної продукції запрацював механізм кешбеку і кредитування коштів наших виробників, можливо, ми могли б зменшити імпорт і підняти продажі, стимулюючи споживання наших вітчизняних товарів.

Міністерство економіки зараз активно працює над цим механізмом, але яка його доля буде, важко сказати. Фінансування з державного бюджету на дану ініціативу передбачається в сумі близько 20 млрд грн. Оскільки Міністерство економіки хоче запровадити його вже у цьому році на окремі категорії товарів, то розглядається бюджет близько 3 млрд грн.

– Чому, коли порушуються питання про створення можливостей для підприємств, що можливо несе певні ризики по доходах, Міністерство фінансів реагує нервово, але не мають заперечень з приводу видатків? Для, щоб мати можливість фінансувати видатки, потрібно мати більше доходів, це зв’язні речі. Є пояснення для такого феномену?

Єдине пояснення, яке я можу дати, це те, що влада хоче сподобатись споживачам. Людині подобається піти в магазин, купити продукт і отримати за це кешбек. Це популістичне рішення, яке призводить до певних політичних рейтингів влади.

– Як це зіставляється з перспективою підняття податків? З одного боку роздається кешбек, а з іншого боку активно обговорюється підняття податків. Чи дійсно це є безальтернативний вихід?

Збройним силам потрібне фінансування, потрібні податки на армію, але мало звертають увагу на ті податки, які йдуть на високі зарплати чиновникам, на безпідставні закупівлі, на забаганки влади без відповідних підстав і обґрунтувань на ці видатки. Сьогодні була інформація, що спеціаліст Національної комісії регулювання енергетики отримує 80 000 гривень заробітну плату. Наскільки це сьогодні правильно, важко сказати.

– Яка Ваша думка з приводу клубу білого бізнесу або Закону про сегрегацію бізнесу?

Тут є два негативних аспекти для бізнесу і суспільства. Перший – це сегрегація, тобто поділ бізнесу на певні групи. Другий негативний аспект – це фіксація презумпції вини. Виходить, якщо ти не потрапляєш у клуб білого бізнесу, ти винуватий. Для тебе може бути гірше ставлення, яке вже закладається в цьому законі. Тобі можуть відповідати пізніше, ніж іншим, до тебе можуть ставитися інакше, ніж до тих, хто є в клубі бізнесу.

Третя думка, яка має місце бути – це критерії, які закладені в цьому законі. Це рівень сплати податків, рівень заробітної плати. Ми офіційно зверталися до Податкової служби із запитом надати методику обрахунку цього рівня сплати, але нам її не надали. Рівня щодо податкового навантаження Україні немає, де його можна дізнатися по своєму регіону публічно немає.

Тобто вводяться певні критерії, вводиться сегрегація бізнесу (поділ), але як перевірити, чи ти відповідаєш цим критеріям, поки невідомо.

Закон зареєстрували у Верховній Раді 13 березня, і за чотири місяці він пройшов всі етапи від законопроєкту до проголосованого закону, який тепер відданий на підпис Президенту України.

КПІ податкової служби, тобто законопроєкт про запровадження показників ефективності податкової служби, фактично знаходиться у комітеті Верховної Ради з липня минулого року. Комітет його досі не розглядав, не давав рекомендацій. Там, де є можливість і повноваження Податкової служби й влади – це рухається швидко, а там, де є відповідальність і можливість оцінити роботу державного органу – ці законопроєкти можуть довго лежати й не рухатися. Тож ситуація неприємна.

– З чим пов’язано підвищення податків у Національній стратегії доходів до 2030 року?

Можуть бути зобов’язання, пов’язані з акцизними податками. Національна стратегія доходів передбачає адаптацію нашого законодавства до країн Європейського Союзу. Наприклад, зараз розглядається підняття податків на акциз на паливо, що частково прописано в Угоді про асоціацію України з Європейським Союзом. Є також складова, яка полягає в тому, що країна має жити за своїми доходами. Європейські країни можуть допомагати, але до певної межі. Допомога не може бути нескінченною, ми маємо жити на ті кошти, які заробляємо.

– Держслужбовцям треба зменшувати не зарплатню, а повноваження. Чи можливо це зробити під час війни й потім за рахунок дерегуляції полегшити тягар на економіку?

У дослідженнях, пов’язаних з повноваженнями Податкової та Митної служби, у рекомендаціях Міжнародного валютного фонду та міжнародних експертів, йшлося про те, що службовці мають мати чіткі повноваження, критерії оцінювання і преміювання. Функції чиновника мають бути чіткими, зрозумілими.

Не повинно бути свободи дій чиновника, має бути чіткий алгоритм, який виключає зловживання, корупцію, негативні наслідки для бізнесу та суспільства. Питання не в обмеженні прав чиновника, а щоб ці повноваження були чітко визначені, щоб була система контролю й ефективності роботи держслужбовця.

– Закон про перезавантаження Бюро економічної безпеки отримав багато позитивних коментарів. Це вже не перше перезавантаження. Які Ваші очікування й оцінки, чи вдасться цього разу краще провести реформу, чи є ризики?

У математиці є визначення, як необхідна умова та достатня умова. На мою думку, якісний закон про Бюро економічної безпеки є необхідною умовою для побудови ефективної служби, але це не є достатньою умовою. Це фундамент, на якому далі будуватимуться стіни, вікна, двері, аналітична служба, проводитиметься атестація тощо.

Виходячи з боротьби до моменту узгодження положень цього закону і подальшої підтримки його експертами, як нашими, так і міжнародними, я думаю, що фундамент ми заклали хороший. Але що буде збудовано на цьому фундаменті, також залежить від уваги до цієї роботи, від тиску, який буде чинитися на владу та подальше формування цієї служби.

Ефективне Бюро економічної безпеки – це можливість держави отримати доходи не з легального бізнесу, а з тіньового, де є тіньовий оборот і неоподатковані доходи. За оцінками експертів, ці можливості досить великі. Міністерство економіки заявило, що тіньова економіка в Україні складає близько 40%. Колись навіть у Міністерстві економіки була ціла програма, пов’язана з детінізацією ринків торгівлі, землі та інших.

По суті, детінізація є завданням Бюро економічної безпеки – це певний компроміс у збільшенні податків на легальний бізнес. Сподіваємось, що цього разу перезавантаження пройде набагато краще.

 Ця дискусія створена CASE Україна за підтримки ІСАР Єднання у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», що реалізується ІСАР Єднання у консорціумі з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ) завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку. Зміст дискусії не обов’язково відображає погляди ІСАР Єднання, погляди Агентства США з міжнародного розвитку або Уряду США.