Свободу платникам ПДФО! Або як збалансувати можливості для розвитку територіальних громад

Діюча система розподілу надходжень від ПДФО до місцевих бюджетів потребує змін

Далеко не кожна громада може похвалитися наявністю достатніх коштів для свого розвитку та задоволення потреб своїх мешканців. Одна з причин – недосконалість механізму зарахування частини ПДФО до місцевого бюджету. ПДФО зараховують до місцевого бюджету за місцезнаходженням юридичної особи, в якої працює фізособа-платник, а не за місцем проживання останньої. А от надання соціальних послуг фізичним особам фінансують з місцевих бюджетів тих громад, мешканцями яких вони є. Тобто упродовж багатьох років в Україні склалася ситуація, за якої жителі територіальної громади, працюючи за її межами, підтримують розвиток тієї громади, де вони працюють. Водночас забезпечувати їхній добробут повинні органи місцевого самоврядування громади, в якій вони проживають. У результаті виникає дисбаланс між обов’язками та можливостями органів місцевого самоврядування.

Як це функціонує у світі? У багатьох країнах світу податок з доходів фізосіб (зокрема в частині оподаткування доходів від трудової діяльності) – один із основних бюджетоутворюючих податків, а в окремих державах ще й становить вагоме джерело доходів місцевих бюджетів.

У забезпеченні місцевих бюджетів за рахунок оподаткування доходів фізичних осіб Україна досягла рівня високорозвинених держав. Проте характерною особливістю адміністрування ПДФО в країнах, де його зараховують до місцевих (регіональних) бюджетів, є те, що податок зараховують за місцем проживання (яке фіскальні органи реєструють як податкову адресу особи), а не за місцем праці фізичних осіб-платників (як це відбувається в Україні). Наочно розкрити механізм його адміністрування можна на прикладі США та Швеції.

Досвід США.

У США оподаткування доходів фізичних осіб (зокрема заробітної плати) відбувається на трьох рівнях: на державному (федеральному), на рівні штатів і на місцевому рівні (справляють лише окремі адміністративні одиниці). Штат, в якому особа постійно проживає (є для нього резидентом), має право справляти податок з усіх доходів індивіда, незалежно від того, де ці доходи було отримано. Та якщо особа проживає в одному штаті, а працює в іншому, то податок з доходів фізичних осіб (а саме з виплат, які здійснює роботодавець) справлятимуть в обох штатах. Проте наприкінці податкового року (збігається з календарним) особа подає податкову декларацію за місцем свого проживання (за формою для резидента) і податкову декларацію (за формою для нерезидента) в штаті, в якому було отримано доходи (в якому вона працювала), і отримує в результаті право на податковий кредит у штаті, де працювала.

За такої схеми виникає кілька застережень. По-перше, фізособа-платник повинна володіти певними знаннями податкового законодавства та особливостями заповнення кількох форм податкових декларацій (для резидента і нерезидента), а фіскальні органи – затрачати час і кошти на їх опрацювання. По-друге, має місце подвійне оподаткування особи впродовж року, що позбавляє її можливості користуватися частиною своїх коштів. Суму подвійно сплаченого податку буде повернуто лише наступного року. Щоб уникнути таких прогалин, штати уклали між собою взаємні угоди, в результаті чого особа, яка проживає в одному штаті, а працює в іншому, подає лише одну податкову декларацію (за місцем проживання) податковій службі і подає заяву роботодавцю, щоб він утримував і перераховував податок за місцем її проживання.

Варто зазначити, що податкові органи у США зазвичай не відстежують переміщення особи (зміну місця проживання), якщо платник податку залишає штат, не отримує доходів у цьому штаті та перестає подавати податкові декларації у цьому штаті. Проблема з визначенням постійного місця проживання виникає в двох випадках: 1) якщо платник податків продовжує отримувати дохід із цього штату, але подає податкову декларацію за формою для нерезидентів; 2) якщо особа, яка подавала податкову декларацію як резидент, припиняє подавати декларації (і як резидент, і як нерезидент) у цьому штаті, а потім через якийсь час знову подає декларацію як резидент штату. У другому випадку, коли податкові органи отримують (через якийсь час) податкову декларацію, вони перевіряють, чи ця особа подавала податкові декларації у попередні роки.

Якщо буде виявлено відсутність декларацій за попередні роки і при цьому податкові органи вважають, що особа зберегла своє постійне місце проживання в цьому штаті, то вони вимагатимуть подання декларацій за минулі роки. Така система дає змогу знизити бюрократичні процедури щодо відстеження місця постійного проживання фізособи-платника податку, з одного боку, а з іншого – не втратити належні конкретному бюджету надходження.

Досвід Швеції.

Подібна система діє у Швеції. Зокрема тут належність особи до певного муніципалітету передбачає, з-поміж іншого (реєстрації як резидент муніципалітету або володіння нерухомістю), сплату нею муніципального податку з індивідуальних доходів від трудової діяльності (а з індивідуальних доходів, які перевищують 430.2 тис. шведських крон (приблизно 54.5 тис. дол. США), справляють ще й національний податок з доходів фізичних осіб від трудової діяльності). Особи, заробіток від трудової діяльності яких становив більш як 18.9 тис. шведських крон (приблизно 2.4 тис. дол. США), зобов’язані подавати декларацію про доходи (для осіб, дохід яких нижчий вказаної межі, подання декларації не обов’язкове).

Для забезпечення своєчасності та повноти бюджетних надходжень у Швеції особа повинна повідомити про зміну місця свого проживання впродовж тижня (в Україні на це відводять місяць), щоправда, це можна зробити за допомогою електронного сервісу з використанням Mobile BankID. Дані вносять у Реєстр населення і пересилають у податкову службу.

Як удосконалити механізм зарахування ПДФО до місцевих бюджетів в Україні?

Якщо особа проживає в межах однієї територіальної громади (наприклад, у передмісті), але щодня працює у місті, члени її сім’ї також отримують соціальні послуги в місті, то цілком логічне зарахування ПДФО за місцем праці такої особи. Проте для територіальних громад, більш віддалених від міст, ситуація дещо інша. Їх жителі можуть щодня доїжджати до роботи у містах по 40–60 км, а освітні, культурні та медичні послуги отримувати у громаді за місцем свого проживання. У такому разі зарахування ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання особи видається абсолютно виправданим.

Передусім варто вказати, що для органів місцевого самоврядування територіальних громад – «експортерів» робочої сили, у разі зміни чинного порядку зарахування ПДФО зросте мотивація до розвитку сприятливих для життя умов, підвищення якості та кількості соціальних послуг, які надають жителям громади, оскільки доходи місцевого бюджету прямо корелюватимуть з чисельністю та доходами населення. Підвищиться також зацікавлення органів місцевого самоврядування в збільшенні чисельності працевлаштованих жителів (від яких залежатимуть доходи бюджету. Це може сприяти пришвидшенню об’єднання економічно розвиненіших територіальних громад, на території яких розміщено підприємницькі структури, із сусідніми громадами, жителі яких працюють на підприємствах на їхній території. Сьогодні ж часто слабші громади розглядають як непотрібний баласт, який гальмує розвиток потужніших. У результаті об’єднання територіальні громади, які увійдуть до такого об’єднання, зможуть на рівні претендувати на покращення соціально-економічної інфраструктури.

Досягнення позитивного для громад ефекту може бути нівельовано, якщо в її межах проживає велика чисельність непрацюючого населення (наприклад, пенсіонерів або осіб, які офіційно ніде не працевлаштовані). Також існує ризик зменшення мотивації органів місцевого самоврядування до розвитку великих підприємств на території своєї громади.

Спроби проштовхнути зміни в механізмі зарахування ПДФО до місцевих бюджетів (щоправда, повністю за рахунок підприємців) було зроблено восени 2017 року. До Верховної Ради було подано законопроект № 7051, яким пропонували запровадити «справедливий розподіл надходжень до місцевих бюджетів податку на доходи фізичних осіб» його зарахуванням до бюджетів громад, де постійно проживає фізична особа-платник податку (тобто за її податковою адресою). Іншими словами, підприємців зобов’язують постійно моніторити місце проживання (податкову адресу) своїх працівників (бо в протилежному разі податок може бути перераховано не за призначенням), обчислювати, утримувати і перераховувати ПДФО в кожен бюджет відповідно до місця проживання своїх працівників і надсилати звіти до відповідних територіальних фіскальних органів.

З позиції бізнесу такий підхід є обтяжливим, бо весь тягар адміністрування падає виключно на роботодавців. Він спричинить до чималих труднощів не лише технічного характеру, а й додаткових витрат часу та коштів на ведення бізнесу (оскільки багаторазово збільшиться кількість платіжних доручень і звітів, які потрібно буде оформляти та подавати).

Другий варіант вирішення даної проблеми передбачає, що підприємці утримуватимуть і перераховуватимуть ПДФО на єдиний рахунок, а подальший його розподіл між відповідними місцевими бюджетами здійснюватиме казначейство. При цьому казначейська служба повинна буде отримувати оперативну інформацію про зміну місця проживання (податкової адреси) таких фізичних осіб з Єдиного державного демографічного реєстру. Проте навіть за таких умов обсяг роботи фіскальної та казначейської служби може суттєво збільшитися, що потребуватиме додаткових фінансових і людських ресурсів на забезпечення його виконання.

І нарешті є ще один варіант, за якого фізична особа самостійно декларує доходи, обчислює і сплачує з них податок. У цьому разі працівник отримає статус податкового агента щодо сплати ПДФО, який передбачатиме, з-поміж іншого (обчислення, утримання і перерахування податку до відповідного бюджету), відповідальність за порушення норм і порядку сплати податку. На роботодавця ж може бути покладено лише обов’язок подання даних у контролюючі органи про здійснені працівникам виплати. Реалізація такого варіанта потребуватиме від фізосіб-платників відповідного рівня фінансової грамотності, а для фіскальних органів – збільшення обсягів роботи з контролю.

Отже, якщо повністю перекласти тягар зміни механізму зарахування ПДФО до місцевих бюджетів на одну з причетних сторін (роботодавця, працівника-платника чи державні органи), то ефекту досягти буде вкрай складно.

Проте існує дві альтернативи зміни порядку зарахування ПДФО до місцевих бюджетів, за яких супутній тягар буде розподілено між усіма учасниками: 1) зараховувати ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання фізособи-платника; 2) надати фізособі-платнику право вибору, до якого бюджету зараховувати суми сплаченого нею податку (за місцем праці чи місцем проживання).

Реалізація першого варіанта передбачає:

1) зобов’язання фізичних осіб подавати (оновлювати) роботодавцям дані про їхню податкову адресу та накладення фінансової відповідальності за несвоєчасність і недостовірність її подання. Максимально спростити цей процес можна, якщо, наприклад, податковою адресою вважатимуть ту, за якою особа проживала на 31 грудня податкового року (або на 30 червня і 31 грудня, якщо запровадити піврічне оновлення даних про податкову адресу), – подібну практику застосовують у Канаді.

Це дасть змогу здійснювати перерахування податку впродовж визначеного періоду (до наступного оновлення даних працівником) до відповідного місцевого бюджету. З одного боку, така система може спричинити до того, що в разі, якщо особа в межах періоду між поданням даних змінить місце проживання (податкову адресу), то бюджет громади за новою адресою недотримуватиме надходження, а з іншого – суттєво спростить роботу щодо перерахування податку. До того ж недоотримані громадою доходи через вибуття осіб зі складу її жителів можна компенсувати за рахунок прибуття до неї інших осіб у цьому ж податковому періоді на постійне місце проживання. Для посилення дотримання вимоги щодо подання даних про свою податкову адресу доцільно встановити відповідальність фізичних осіб за неподання чи несвоєчасне подання даних;

2) зобов’язання всіх фізичних осіб, які отримують заробітну плату, вищу мінімальної, подавати податкову декларацію. Це дасть змогу фіскальним органам посилити контроль за повнотою перерахованих до відповідних бюджетів сум податку. Найкращий для населення варіант – електронне декларування;

3) покладення обов’язку з утримання та перерахування ПДФО до місцевих бюджетів, а також подання звітності до фіскальних органів на роботодавця (але відповідальність за подання інформації про місце проживання працівників лежатиме на самих працівниках). Це потребуватиме додаткових витрат від роботодавців (пов’язаних з перерахунком податку до багатьох місцевих бюджетів), але з погляду контролю для державних фіскальних органів така система легша, аніж щомісячно контролювати сплату податку фізособами. Крім того, для фізичних осіб також буде простіше, якщо ПДФО обчислюватимуть, утримуватимуть і перераховуватимуть роботодавці;

4) проведення через ЗМІ інформаційно-роз’яснювальної роботи серед населення для підвищення податкової культури.

У другому варіанті на першому місці стоїть фізична особа-платник податку та її інтереси. Адже саме вона скеровує частину свого заробітку на формування доходів місцевого бюджету, з якого пізніше фінансують надання адміністративних, освітніх та інших послуг.

Механізм реалізації такого варіанту розподілу ПДФО між місцевими бюджетами може бути таким: за замовчуванням ПДФО зараховуватимуть до місцевого бюджету за місцем праці фізичної особи-платника (як існує сьогодні), але якщо платник прийме рішення про доцільність скерування сум утриманого податку до бюджету територіальної громади за місцем свого проживання, то йому потрібно буде подати про це відповідну заяву до бухгалтерії підприємства. Решта – за аналогією з першим варіантом.

З одного боку, підхід, за якого фізична особа-платник податку матиме право вибору, сприятиме активізації діяльності органів місцевого самоврядування в напрямі взаємодії з мешканцями громади (особливо тих, які працюють за її межами), адже від цього залежатиме наповнення їхніх бюджетів. А з іншого – запропонований варіант дасть змогу підвищити свідомість фізичних осіб-платників податку, а також вимагати від органів місцевого самоврядування реального підвищення якості надаваних послуг і заходів з розвитку територіальної громади. Хоча не виключено, що в українських реаліях надання особі права вибору може мати і негативний супровід – тиск на платника податку від зацікавлених сторін (органів місцевого самоврядування або роботодавця, на якого, своєю чергою, тиснутимуть фіскальні органи).

Необхідність зміни системи адміністрування податку з доходів фізичних осіб у частині його зарахування до місцевих бюджетів за місцем проживання фізособи (або ж за її бажанням, що, на нашу думку, з позиції громадян найбільш справедливо і доречно) є очевидною. Вона дасть змогу вирівняти диспропорції в наявності джерел для економічного і соціального розвитку між усіма територіальними громадами, а не лише великими містами. Оптимальний спосіб трансформації вбачаємо у розподілі додаткового навантаження з адміністрування між усіма суб’єктами: працівником, роботодавцем і державою.